VI SA/Wa 1840/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 4 264 (cztery tysiące dwieście sześćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Samorządowe Kolegium [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].10.2016 r. w przedmiocie ustalenia M. . opłaty za zajęcie w [...] na terenie dzielnicy [...] pasa drogowego drogi gminnej [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] , spowodowane koniecznością usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zlokalizowanych w tym- pasie drogowym w wysokości 21.540,00 zł za okres od 26.08.2016 r. do 12.09.2016 r. Zajmując stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, że wnioskami z dnia 26.08.2016 r. M. wystąpiło do Prezydenta [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] , na odcinku [...] , w celu prowadzenia robót polegających na usunięciu awarii w okresach 26.08-12.09 2016 r., na czas wykonywania robót na jezdni asfalt, parking płyty Eko i trawniku o łącznej powierzchni 154 m 2 oraz na czas wykonywania robót na chodniku asfaltowym o powierzchni 100 m2. Decyzją z dnia [...].10.2016 r. Prezydent [...] zgodnie z wnioskami ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 21.540,00 zł. oraz zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja staje się ostateczna i do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego z dniem zakończenia usuwania awarii.  Rozpatrując odwłowanie wniesione przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) ustanawia zasadę ochrony pasa drogowego i ogólny zakaz wykorzystywania go na cele niedrogowe. Przepis ten stanowi, że w szczególności w pasie drogowym zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy art. 40 ust. 14 ,14a, 14b udp stanowią, że w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa tennin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4. Za wejście w pas drogowy, o którym mowa w ust. 14, bez zawiadomienia zarządcy drogi, przekroczenie ustalonego terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego zarządca drogi wymierza karę pieniężną zgodnie z ust. 12. Ust. 15 tego artykułu stanowi, że zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Zarządca drogi stwierdził, że pas drogowy na odcinku [...] dz. ew. nr [...] z obrębu [...] nadaje się na jego zajęcie, w celu prowadzenia robót polegających na usunięciu awarii, w rezultacie ustalił opłatę za zajęcie tego pasa oraz zobowiązał legitymowanego do uiszczenia opłaty w tenninie 14 dni od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna i zobowiązał go do przywrócenia zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego pasa drogowego z dniem zakończenia usuwania awarii. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie pierwszoinstancyjne było postępowaniem wnioskowym, które zakończyło się zgodnie z treścią wniosku. Zatem okresy czasowe i miejscowe, w których miały zostać prowadzone "roboty" zostały wskazane we wniosku strony, toteż zarzut w tym zakresie jest nieuzasadniony. Zarzut dotyczący niemożliwości spełnienia terminu do naprawy nawierzchni wynika wyłącznie ze złego oszacowania okresu potrzebnego na usunięcie awarii i przywrócenie zniszczonej nawierzchni zajętego pasa drogowego do stanu poprzedniego. Organ stwierdził, że czas podczas którego Spółka będzie dokonywała naprawy nawierzchni zajętego pasa drogowego jest również zajęciem tego pasa drogowego. Toteż, we wnioskach o wydanie zezwolenia przedmiotowe okresy powinny być uwzględnione. Wyjaśnił, że opłata została wyliczona prawidłowo - zgodnie z art. 40 ust 4 udp, jak również termin do jej wniesienia stosownie do brzmienia ust. 13 tego artykułu. Ponadto organ I instancji określił w swojej decyzji, jako załącznik do niej, warunki zajęcia pasa drogowego których strona jest zobowiązana przestrzegać. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie administracyjne oraz wydał rozstrzygnięcie stosując się do norm wyrażonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 39 i art. 40 ust 3,4, 14, 14a, 14b i 15 udp. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosło zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. -art. 40 ust. 14a i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydent [...] z dnia [...] października 2016 r. nakładającej na skarżącego obowiązek odtworzenia asfaltowej nawierzchni jezdni (warstwa ścieralna) na całej szerokości i na całej długości jezdni od ul. [...] do ul. [...] na wskazanym odcinku, podczas gdy prace powodujące zajęcie pasa drogowego prowadzone były jedynie na odcinku od ul. [...]do ul. [...], oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 w związku z art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydent [...] z dnia [...] października 2016 r., z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, tj. w sposób dowolny nakładającej na skarżącego obowiązek odtworzenia asfaltowej nawierzchni jezdni (warstwa ścieralna) na całej szerokości i na całej długości jezdni od ul. [...] do ul. [...] na wskazanym odcinku, podczas gdy prace powodujące zajęcie pasa drogowego prowadzone były jedynie na odcinku od ul. [...]do ul. [...], - art. 8 § 1 w związku z art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i nakładającej na skarżącego daleko idący i dolegliwy obowiązek odtworzenia asfaltowej nawierzchni jezdni (warstwa ścieralna) na całej szerokości i na całej długości jezdni od ul. [...] do ul. [...] na wskazanym odcinku, podczas gdy prace powodujące zajęcie pasa drogowego prowadzone były jedynie na odcinku od ul. [...] do ul. [...], - art. 77, 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydent [...] z dnia [...] października 2016 r. wydanej w oparciu o nienależycie ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na skarżącego bezzasadnego i nadmiernego obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego, -art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, należytego zebrania materiału dowodowego i przedstawienie ustaleń dokonanych na ich podstawie w uzasadnieniu faktycznym decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zebrało i nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane jest na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Granice orzekania przez organ II instancji wyznaczają ramy sprawy administracyjnej podlegającej ponownemu rozpoznaniu przez organ odwoławczy, zgodnie z treścią zasady dwuinstancyjności, nie zaś jedynie wnioski i zarzuty odwołania. Mają one jednak wpływ na zakres obowiązków tego organu. Jest on bowiem obowiązany rozpatrzyć i odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania. Wykonanie tego obowiązku ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości czynionych przez organ odwoławczy ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że twierdzenia, wnioski i zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu mieszczą się w pojęciu materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., który – co należy podkreślić – musi zostać w całości i wnikliwie rozpatrzony przez organ. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie w jej całokształcie, mając na uwadze nie tylko powyższe przepisy, ale także ogólne reguły postępowania administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: II GSK 195/12, II GSK 392/11, II GSK 2333/11). W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie kwestionuje nałożony przez organ I instancji obowiązek odtworzenia asfaltowej nawierzchni jezdni (warstwa ścieralna) na całej szerokości i na całej długości jezdni od ul. [...] do ul. [...] na wskazanym odcinku, podczas gdy prace powodujące zajęcie pasa drogowego prowadzone były jedynie na odcinku od ul. [...]do ul. [...], Do powyższych okoliczności organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, stwierdzając jedynie, że organ I instancji określił w swojej decyzji, jako załącznik do niej, warunki zajęcia pasa drogowego których strona jest zobowiązana przestrzegać. W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. (II GSK 1758/12 publ. LEX nr 1495108) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań (zob. wyrok NSA z 30 października 2001 r., III SA 1409/00, niepubl.; przywołany przez B. Gruszczyńskiego (w:) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 471 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1371/12, cbois.nsa.gov.pl, także wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/07, LEX nr 378827, jak również wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 339/07, LEX nr 488568). Podkreślenia wymaga, że zadaniem Sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ administracji zobowiązany będzie na podstawie całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, a także mając na względzie powyższe wywody, ponownie rozpatrzyć odwołanie Spółki, przedstawiając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowe merytoryczne stanowisko odnoszące się do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku dotychczasowego postępowania. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. ----------------------- 1