VI SA/Wa 1953/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę VI SA/Wa 1953/18 Uzasadnienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 - ze zm.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] nakładającą na A. P. karę pieniężną w wysokości 1246,80 zł za zajęcie, w dniach: 3 sierpnia 2017 r. i 8 sierpnia 2017 r., pasa drogowego w km 262 + 166 SL drogi krajowej nr [...] o łącznej powierzchni 48,34 m2. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 40 ust. 1, 2 p. 1, 4, 12 p. 1 i art. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j, t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), § 2 pkt. 1 i 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U, z 2014r. poz. 1608) i po ponownym postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 262+166 str. lewa, w celu wykonania remontu zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i pranym: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją znak: [...] z dnia [...].01.2018r. nałożył na A. P. karę pieniężną w kwoce 623,40 zł, za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 262+166 str. lewa, w celu wykonania remontu zjazdu na działkę nr [...] w miejscowości W.. bez zezwolenia zarządcy drogi. A. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając go decyzją z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr znak: [...] ustalił dla A. P. Karę pieniężną w wysokości 1246,80 zł za zajęcie, w dniu 3 sierpnia 2017 r. i w dniu 8 sierpnia 2017 r., pasa drogowego w km 262 + 166 SL drogi krajowej nr [...] o łącznej powierzchni 48,34 m2, polegające na wykonywaniu robót budowlanych, tj. dokonaniu remontu istniejącego zjazdu indywidualnego (wymiana nawierzchni na istniejącym zjeździe), do działki o numerze ewid. [...] położonej w miejscowości W., bez zgody zarządcy drogi. Następnie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym stwierdziła, że nie rozumie zaistniałej sytuacji. Wskazała, iż wykonanie zjazdu było koniecznością i wynikało bezpośrednio z kolizji w wyniku której tir zdemolował jej ogrodzenie, cały zjazd oraz uniemożliwił korzystanie z wjazdu na posesję. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po dokonaniu analizy całości akt przedmiotowej sprawy celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sprawie, zarządca drogi krajowej nr [...] stwierdził, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 262 + 166 SL poprzez wykonywanie robót budowlanych na istniejącym zjeździe indywidualnym, tj. wymianie istniejącej nawierzchni. Organ ustalił, że roboty budowlane na przedmiotowym zjeździe były prowadzone w dniach 3 sierpnia 2017 r. i 8 sierpnia 2017 r., co zostało udokumentowane wpisami w dzienniku objazdów kontrolnych stanu drogi, jak również protokołami z dnia [...] września 2017 r., z dnia [...] sierpnia 2018 r, i z dnia [...] maja 2018 r. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że A. P. nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie organ wskazał na brzemiennie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 - ze zm.) oraz art. 40 ust. 4 tejże ustawy. Podkreślił, że mając na względzie obligatoryjnych charakter obowiązujących przepisów, jest on obowiązany pobrać karę pieniężną w wypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Organ ustalił, że zarządca drogi stwierdził fakt zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, w km 262 + 166 SL drogi krajowej nr [...] oraz udokumentował to zajęcie pasa, bez zgody zarządcy drogi, poprzez: protokoły, wpisy w książce objazdów kontrolnych drogi krajowej nr [...]. notatki służbowe i w formie dokumentacji fotograficznej. Ustalono, że podmiotem dokonującym zajęcia bez zgody zarządcy drogi była A. P., która nie okazała się pismem, jak również decyzją GDDKiA: wyrażającym zgodę na remont zjazdu w zakresie nawierzchni na zjeździe oraz zezwalającą na zajęcie pasa drogowego polegające na wykonywaniu robót budowlanych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. W ocenie organu, zaistniałe zdarzenie drogowe na istniejącym zjeździe w km 262 + 166 SL drogi krajowej nr [...], do działki o numerze ewid. [...] obręb W. miało miejsce w dniu 19.04.2017 r., natomiast do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...], bez zgody zarządcy drogi doszło w dniach: 3 i 8 sierpnia 2017 r. Organ ustalił, że skarżąca w okresie od 19 kwietnia 2017 r. do dnia 3 sierpnia 2017 r. nie złożyła wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Załączona do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kopia zawiadomienia o awarii także nigdy nie wpłynęła do GDDKiA. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. P. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Uzasadniając skargę wskazała na okoliczności faktyczne sprawy, w tym na zdarzenie drogowe, które miało miejsce 19 kwietnia 2017 r. Podkreśliła, że w jej ocenie, za zaistniałą sytuacje, w tym za zniszczenie zjazdu z drogi krajowej nr [...], odpowiedzialne są organu administracji publicznej, które powinny naprawić ten element infrastruktury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wystarczająca. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Przepis art. 2 ustawy o drogach publicznych określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Ze względu na położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych. Art. 5 ust. 1 u.d.p. wymienia drogi zaliczane do dróg krajowych których zarządcą jest co do zasady Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu (por. art. 19 u.d.p.). Przepis art. 2 ust. 3 u.d.p. statuuje podział dróg publicznych na klasy, odsyłając do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 pr. bud. Stosownie do § 3 pkt 4 r.w.t.d., przez pojęcie klasy drogi należy rozumieć przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. W myśl art. 2a ust. 1 drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80) i stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi do którego należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., III SA/Lu 260/10, LEX nr 621176) i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi (por. wyrok WSA w Krakowie, I SA/Kr 1666/09, LEX nr 554024). Biorąc pod uwagę przepisy kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., VI SA/Wa 883/07, LEX nr 362127). Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Najistotniejszym wyróżnikiem tej definicji jest przyjęcie, że droga stanowi budowlę, a nie grunt (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., I SA/Sz 568/08, LEX nr 515090). Zjazd zaś według definicji ustawowej, to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 4 pkt 8 u.d.p. 8). Redakcja przepisu art. 4 pkt 8 u.d.p. wskazuje jednoznacznie, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do niej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1283/09, LEX nr 583596). Biorąc pod uwagę przepisy ustawy - Prawo budowlane można wskazać, że zjazd jest obiektem budowlanym o szczególnym przeznaczeniu. Służy bowiem do obsługi nieruchomości położonych przy drodze publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r., VII SA/Wa 306/06, LEX nr 283277). Zjazd z drogi publicznej może być indywidualny lub publiczny (szerzej W. Kotowski, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LEX/el. 2004). Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 r.w.t.d., zjazdem publicznym jest zjazd określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Natomiast przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (pkt 18). Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Łączy się z tym szereg obowiązków spoczywających na zarządcy dróg a tylko przykładowo wyliczonych w art. 20 ustawy u.d.p. I tak do zarządcy drogi należy m.in.: wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (pkt 8). Odpowiedzialność zarządców dróg nie jest ograniczona do odpowiedzialności za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia - odpowiednich do okoliczności. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest kara za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 4, i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (ust. 1), zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (ust. 2 pkt 3). Natomiast podstawę prawną orzeczenia o karze za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stanowi unormowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Podkreślić także należy, że organ w postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie ma możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej, w przypadku braku jej ekonomicznego celu, a decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego ma charakter związany. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08, w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego organ nie bada przyczyny, dla której powstał stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego. W orzecznictwie ugruntowane jest jednoznaczne stanowisko, że "1. Zarządca drogi ma stwierdzić określony stan, tzn. wpłynięcie wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...), a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W obu przypadkach zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzję, w której w pierwszym przypadku występują elementy uznania administracyjnego - ale tylko w odniesieniu do kwalifikacji ustawowo określonego celu, który uzasadnia wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w drugim zaś ma miejsce pełne związanie administracji. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje zatem ten organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary" (zobacz wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1819/05, LEX nr 222269). W wyroku z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 46/10 NSA podkreślił, że pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa". Ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało zezwolenia. Delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia popełnia sprawca tego zajęcia. W realiach niniejszej sprawy zachowanie to należy przypisać skarżącej. Zmiana powierzchni zjazdu, dokonanie remontu istniejącego zjazdu indywidualnego poprzez wymianę nawierzchni na istniejącym zjeździe nie mogą być traktowane jako przeprowadzenie robót związanych wyłącznie z utrzymaniem zjazdu, o których mowa w art. 30 ustawy o drogach publicznych. Utrzymanie zjazdu może polegać wyłącznie na dokonaniu pewnych czynności porządkowych i konserwacyjnych, a więc nie ingerujących w istotę obiektu i służących wyłącznie poprawie wygody i bezpieczeństwa ruchu. Do takich czynności z całą pewnością nie należy podwyższanie parametrów technicznych, czy też eksploatacyjnych (użytkowych), wynikających z cech funkcjonalnych danej drogi (zjazdu), które w niniejszej sprawie polegało na wymianie nawierzchni na istniejącym zjeździe. Skarżąca nie uzyskała zgody zarządcy drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył jej na podstawie 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 4 karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Reasumując, nie można uznać argumentacji podnoszonej przez skarżącą za słuszną. Postepowanie administracyjne potwierdziło, że w dniach 3 i 8 sierpnia 2017 r. skarżąca zajęła pas drogowy w celu jego remontu, na które nie miała stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W związku z samowolnym zajęciem pasa bez zezwolenia organ obowiązany był wydać decyzję o nałożeniu kary. Ani okoliczność modernizacji, zwiększenia funkcjonalności, czy też niezmienienie sposobu użytkowania na skutek wykonanych przez skarżącą prac nie niwelują wymogu prawnego uprzedniego uzyskania decyzji zezwalającej, zaś w przypadku jej braku - nałożenia stosownej kary. W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego. Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10. Jak już wyżej wskazano, w świetle obowiązującego prawa zajęcie terenu istniejącego pasa drogowego (nie będącego własnością podmiotu zajmującego), jak również przebudowa istniejącego zjazdu są działaniami wymagającymi zgody zarządcy tego terenu. Stosownie do przepisów ustawy o drogach publicznych zgoda ta w konkretnych przypadkach posiadać winna formę decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego (prowadzenia prac w pasie drogowym), a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Na marginesie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisy art. 139 kpa, bowiem organ odwoławczy nie narusza zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 (zob. także wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 161/99, OSNAPiUS 2001, nr 3, poz. 60). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na wadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.