VI SA/Wa 2340/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant st. ref. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "WITD"), którą nałożono na Z. M. (dalej "Skarżący") karę pieniężną w kwocie 5.000 zł. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 953), art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1481), art. 4 pkt 22 lit. h, art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200, dalej jako "u.t.d."), a także lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (DZ. U. UE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 32, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L 2014 60.1) Podstawę faktyczną skarżonego rozstrzygnięcia stanowiło: • Nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Dnia [...] marca 2017 r., na drodze krajowej nr [...] w [...], Policja skontrolowała pojazd o nr rej. [...], którym kierował K. M. (dalej "kierowca"), wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy na trasie z [...] do [...], na rzecz przedsiębiorcy – Z. M. Z kontroli sporządzono protokół nr [...]. Z protokołu kontroli, protokołu przesłuchania kierowcy, wykresówek oraz wyjaśnień strony wynika, iż kierowca w okresie od godziny 11:50 dnia 2 marca 2017 r., od godziny 12:10 dnia 8 marca 2017 r. oraz od godziny 11:30 dnia 15 marca 2017 r. nie rejestrował aktywności w postaci prowadzenia pojazdu. Kierowca podczas przesłuchania potwierdził powyższe okoliczności, wskazując, że nie pamięta jak długo jechał na tzw. otwartym tachografie we wskazanych datach, tj. prowadził pojazd nie rejestrując na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zeznał, iż jego wynagrodzenie naliczane jest od przejechanych kilometrów według mapy, a samochód nie ma systemu GPS. Kierowca podpisał protokół kontroli bez wnoszenia zastrzeżeń. Zawiadomieniem z dnia 21 marca 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie WITD poinformował stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a. - wypowiedzieć się w zakresie naruszeń wskazanych w protokole kontroli w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Strona skorzystała z przysługującego jej prawa, wnosząc do organu pismo z dnia 30 marca 2017 r. ("Wyjaśnienia"). W dniu [...] maja 2017 r. WITD wydał decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł za naruszenia opisane w protokole kontroli. Pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący podniósł, iż nie powinien ponosić odpowiedzialności z uwagi, że działanie kierowcy było jego samodzielną inicjatywą, jednocześnie wskazując, że w okresie stwierdzenia naruszeń panowała trudna sytuacja w dziedzinie transportu drogowego - brak pracowników, co kierowcy wykorzystują i często dochodzi do sytuacji, iż podejmują działania sprzeczne z prawem mimo wyraźnego sprzeciwu pracodawcy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji WITD, co skutkowało złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu - odnosząc się do zarzutów skarżącego - organ wskazał, że są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Podniósł iż, strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu oraz pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i tym samym prawie do czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał ponadto, że odpowiedzialność przedsiębiorcy nie ma charakteru akcesoryjnego, lecz jest niezależna od odpowiedzialności prawnej innych podmiotów. Powołując się na art. 92 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 u.t.d. wskazał, że odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca i kierowca. Organ podniósł, że kierujący pojazdem może zostać ukarany karą grzywny w wysokości do 2 000 zł za naruszenia wymienione w załączniku nr 1 do ww. ustawy, natomiast podmiot wykonujący przewóz drogowy może zostać ukarany karą pieniężną w wysokości do 10 000 zł. GITD zauważył przy tym, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami zatrudnianych pracowników oraz przeszkolenie kierowców i organizowania im pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu fakt, iż kierowca sam prowadzi pojazd jest bez znaczenia i podkreślił, iż jest to sytuacja typowa w stosunkach tego rodzaju. Zgodnie z powyższym uznał, iż wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, a którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Jednocześnie organ podkreślił, iż podmiot prowadzący działalność gospodarczą, zawodowo i we własnym imieniu jako działalność profesjonalną, zobowiązany jest dołożyć maksimum staranności, by była ona prowadzona zgodnie z przepisami prawa. Dodatkowo organ wskazał, iż uwarunkowanie wysokości wynagrodzenia od przejechanych kilometrów składnia kierowców do naruszeń, bowiem zgodnie z przepisem art. 26 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 92, poz. 879), warunki wynagrodzenia kierowców nie mogą przewidywać składników wynagrodzenia, których wysokość jest uzależniona od liczby przejechanych kilometrów, a zgodnie z przesłuchaniem kierowcy taka praktyka miała miejsce u przedsiębiorcy w okresie stwierdzonego naruszenia. Odnośnie wymiaru kary GITD wyjaśnił, iż decyzja administracyjna w postępowaniach związanych z ustawą o transporcie drogowym ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz obowiązany jest do nałożenia kary w wysokości określonej w załącznikach do u.t.d. Odnosząc się natomiast do zastosowania przepisów egzoneracyjnych art. 92b oraz 92c u.t.d. podkreślił, iż nie znalazł podstaw do ich zastosowania, bowiem okoliczności uzasadniające ich zastosowanie powinien wykazać sam przedsiębiorca. Pismem z dnia 17 listopada 2018 r. Z. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej deczyji oraz decyzji ją poprzedzającej. W skardze podniósł, iż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania administracyjnego, ignorując tym samym art. 61 § 1 k.p.a. nie informując o wszczęciu postępowania. Zarzucił także naruszenie 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału postępowania, a przed wydaniem decyzji - uniemożliwienie wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto wskazał na naruszanie przez organ zasad określonych w art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący zarzucił, iż kierowca zeznał nieprawdę i że organ nie miał podstaw twierdzić, iż wynagrodzenie kierowcy uzależnione jest od ilości przebytych kilometrów. Wskazał także, że przepisy nie wykluczają takiej umowy, jeżeli ich stosowanie nie zagraża bezpieczeństwu drogowemu czy norm pracy. Do skargi dołączył kopie dokumentów związanych z zatrudnieniem kierowcy skontrolowanego pojazdu takich, jak umowa o pracę, wymierzenie kary porządkowej, aneks do umowy o pracę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów z ww. kopii dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest niezależna od winy podmiotu naruszającego obowiązki lub warunki przewozu. Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpoznawanej sprawie nieprzestrzeganie norm czasu pracy nie było przesłanką nałożenia kary. Dlatego też przepis art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. nie miał w sprawie zastosowania, a zatem kwestią sporną jest to, czy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił podstawę do zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. i czy organ właściwie ocenił brak spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Przed odniesieniem do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że stosownie do art. 92c ust. 1 u.t.d. przedsiębiorca może uwolnić się od odpowiedzialności wykazując, że "okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Zatem przepis ten reguluje sytuację w której doszło do naruszenia przepisów, jednak nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć, ani nie miał na nie wpływu. W tym miejscu należy przypomnieć, że do dnia 1 stycznia 2012 r. przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy przez osoby wykonujące transport na rzecz i w imieniu tego przedsiębiorcy były uregulowane w art. 92a ust. 4 i 5 oraz w art. 93 ust. 7 u.t.d. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 4 przedsiębiorca nie odpowiadał za stwierdzone w trakcie kontroli drogowej naruszenia określone w art. 92a ust. 1 u.t.d., jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że podmiot wykonujący przewóz, nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Natomiast przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. określał ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w razie spełnienia przesłanki braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisu. Artykuł 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w mającym zastosowanie w sprawie brzmieniu stanowi pochodną tych dwóch regulacji. W dotychczasowym orzecznictwie, na gruncie art. 93 ust. 7 u.t.d. w brzmieniu przed 1 stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por.: wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 976/09 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30). Należy przywołać również wyrok NSA w sprawie, w której naruszenie polegało na podłączeniu niedozwolonego urządzenia do tachografu, w której kierowca zeznał, że uczynił to samodzielnie, bez wiedzy pracodawcy, a NSA stwierdził, że brak jest podstaw do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, bowiem przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby - przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru - nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie (wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 258/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione wyżej orzecznictwo NSA zachowuje swoją aktualność na gruncie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznanej sprawie (patrz np. wyroki NSA: z 30 marca 2018 sygn. II GSK 1611/16, z 21 września 2018 r. sygn. II GSK 2806/16). Sąd orzekający w tej sprawie w pełni je podziela. Dlatego wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, ale nie jest działaniem nadzwyczajnym, wynikającym z niemożliwych do przewidzenia okoliczności i na które nie ma on wpływu, nie może mieć miejsca, albowiem prowadziłoby to w istocie do możliwości każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Dokonując oceny argumentów Skarżącego prezentowanych w postępowaniu administracyjnym i w skardze w świetle przedstawionej wyżej wykładni przepisów umożliwiających zwolnienie się przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenie przepisów u.t.d. przez kierowcę, Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione. GITD stwierdził, że w rozpoznanej sprawie strona nie wykazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Sąd jeszcze raz podkreśla, że przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i podziela stanowisko wyrażone w zacytowanym wyżej wyroku NSA, w którym Sąd ten stwierdził, że chodzi o takie okoliczności, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Przedsiębiorca może przewidzieć sytuację, że kierowca nie włączy tachografu, czy celowo zakłóci jego działanie, zwłaszcza że jest wiedzą notoryjną, że takie sytuacje się zdarzają. Obiektywnie ma jednak możliwości ustalania, gdzie w konkretnym czasie przebywa jego pojazd i skonfrontowania tego z zapisami urządzeń rejestrujących. Skarżący w swojej argumentacji skupia się w istocie tylko na jednej z przesłanek wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności, to jest na braku wpływu przedsiębiorcy. Nawet gdyby zaistnienie tej przesłanki zostało wykazane, to nie została wykazana w żaden sposób, że przedsiębiorca nie mógł przewidzieć naruszenia. Należy przy tym pamiętać, że wykazanie tej okoliczności obciąża przedsiębiorcę. Zatem ocena materiału dowodowego dokonana przez oba orzekające w sprawie organy nie naruszała obowiązków wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Zarzut ten strona łączy z niezapewnienia jej udziału w postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W ww. zakresie zauważyć należy, że w sytuacji postawienia w skardze zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym konieczne jest wskazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej na skutek zarzucanego naruszenia strona skarżąca nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić, i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym np. poprzez uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 4/07; LEX nr 351055). Sąd nie dopatrzył się wpływu naruszenia przez organ ww. przepisu na wynik sprawy, również w stanowisku strony takiego - prawnie doniosłego wpływu naruszenia ww. przepisu na wynik sprawy - nie wykazano. Poza tym organ odwoławczy nie przeprowadzał już nowych, istotnych w sprawie dowodów, a stanowisko merytoryczne strony wynikało ze złożonego przez nią odwołania oraz pisma z dnia 30 marca 2017 r., stąd brak zawiadomienia skarżącego w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 10 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Należy również wyjaśnić, że Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wystąpiły wątpliwości, które należało wyjaśnić, np. przy pomocy kopii dokumentów złożonych przez skarżącego. Okoliczności związane ze sposobem i podstawą ustalania wynagrodzenia kierowcy stanowiły pomocniczy argument organu, dla Sądu nie miały zaś one w sprawie znaczenia wobec dokonanej powyżej oceny zaskarżonej decyzji. Zadaniem bowiem przedsiębiorców jest wprowadzenie takich rozwiązań, które zjawisko skutecznie eliminują ryzyko naruszenia przez kierowcę przepisów u.t.d. z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie zmienia w tym wypadku oceny nawet zastosowanie wobec kierowcy po ujawnieniu zdarzenia kary, np. nagany. System kar faktycznie w takich okolicznościach stosowany w przedsiębiorstwie winien być taki, by wymuszał na kierowcach przestrzegania zasady nieingerowania we wskazania tachografu. Bez zastosowania realnego, bieżącego nadzoru nad wykonywaniem przewozów, w ocenie Sądu nie sposób wykazać, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku.