VI SA/Wa 2364/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego A. S. kwotę 2 936 zł (słownie: dwa tysiące dziewięćset trzydzieści sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] - [...] km 306 + 940 strona lewa w miejscowości [...], poprzez usytuowanie dwustronnej nieoświetlonej tablicy reklamowej o treści "[...]" o łącznej powierzchni w pasie drogowym 8,0 m2 w okresie od dnia 19 stycznia 2015 r. do dnia 13 marca 2015 r., t.j. 54 dni bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przypomniał przebieg postępowania w sprawie wskazując m.in., że A. S. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakwestionował rzetelność zebranego w trakcie prowadzonego postępowania materiału dowodowego, który jego zdaniem, nie wskazuje stanu zajętości pasa drogowego przez okres za który została naliczona kara pieniężna. Podkreślił, że konstrukcja wsporcza nie była umieszczona w pasie drogowym, zaś jedynie tablica wystawała poza granicę posesji, lecz nie w takim zakresie jak przyjął organ. Ponadto zarzucił organowi brak powiadomienia o wizji lokalnej oraz nałożenie kary pieniężnej pomimo braku wykazania świadomości bezprawności w posadowieniu reklamy w pasie drogowym. Organ stwierdził, że w przypadku postępowania prowadzonego z urzędu, datą wszczęcia postępowania jest dzień dokonania pierwszej czynności w sprawie. W przedmiotowej sprawie za taki dzień został przyjęty dzień 19 stycznia 2015 r., w którym pracownik służby liniowej podczas objazdu drogi krajowej nr [...] stwierdził domniemane zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], km 306 + 940 strona lewa poprzez umieszczenie tablicy reklamowej o treści: "[...]". Zarządca drogi krajowej zlecił przeprowadzenie przez uprawnionego geodetę czynności geodezyjnych mających na celu w pełni miarodajne i obiektywne ustalenie, czy doszło do zajęcia części pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Organ wskazał, że operat pomiarowy był wykonany przez uprawnionego geodetę z wykorzystaniem mapy zasadniczej w skali 1:2000 i 1:500 analogowej oraz mapy ewidencyjnej analogowej w skali 1:2000 oraz danych graficznych z ewidencji gruntów i budynków w formie numerycznej. Obmiaru wykonano przy użyciu odbiornika [...] nr: [...]. Na tej podstawie ustalono, że cała reklama o treści "[...] " miała wymiar 2,55 x 2,0 m, natomiast powierzchnia reklamy w pasie drogowym drogi krajowej nr [...][...] - [...] wyniosła 4,0 m2 (z jednej strony). W rozpatrywanym przypadku miejsce mocowania podpory na jakiej umieszczona była reklama nie było istotne dla sprawy, gdyż reklama była zamontowana na konstrukcji stalowej, trwale związanej z gruntem usytuowanej poza pasem drogowym. Organ wyjaśnił, że strona nie była powiadomiona o pomiarze wykonywanym przez geodetę, gdyż wykonywany operat pomiarowy miał charakter kontrolny, mający na celu ustalenie czy doszło do naruszenia pasa drogowego w stosunku do ustalonych granic i w jakim zakresie, nie zaś na wskazanie przebiegu granic działki. Za okres naliczenia kary przyjęto pozostawianie reklamy w pasie drogowym w sposób ciągły t. j. od dnia 19 stycznia 2015 r. do dnia 13 marca 2015 r. (stwierdzenie usunięcia tablicy reklamowej). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na niewystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia zebraniu materiału dowodowego, a także na jego dowolnej ocenie, w szczególności na odstąpieniu od poczynienia ścisłych ustaleń co do tego, gdzie przebiega granica pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz tego, jaka dokładnie część reklamy znajdowała się w jego obrębie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez organ bezzasadnego założenia, że skarżący zajął bez pozwolenia pas drogowy o powierzchni 8 m2, a w konsekwencji do wymierzenia kary; -. art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i 2 kpa, polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości czynnego udziału w czynnościach postępowania, w szczególności poprzez niepoinformowanie o terminie wizji lokalnej z udziałem geodety, podczas gdy bezwzględnym obowiązkiem organu było zawiadomienie skarżącego o tej czynności co najmniej z 7 dniowym wyprzedzeniem; - art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na: a) odstąpieniu od wyjaśnienia oraz wskazania uzasadnienia prawnego, dlaczego podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania organ uznał za niezasadny, b) odstąpieniu od wyjaśnienia, czy organ poczynił ustalenia w oparciu o złożoną do akt dokumentację fotograficzną (wskazującą na znajdowanie się reklamy w zasadniczej części na terenie posesji teścia skarżącego, a jedynie w niewielkiej części poza nią) ewentualnie przyczyn, dla których odmówił temu dowodowi wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji i odniósł się do poszczególnych zarzutów skarżącego uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 powołanej ustawy). Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Pod pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumieć należy utrzymywanie stanu zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 364/09). Karze podlega utrzymywanie stanu rzeczy polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bez względu na czas i okoliczności jego powstania. Ponadto zajmowanie pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją, o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., jest zajęciem samowolnym. Zatem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - w świetle omawianej regulacji - podlega karze bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w zgromadzonym materiale dowodowym istnieją braki, które zdaniem Sądu uniemożliwiały jednoznaczne rozstrzygnięcie zaistniałego sporu i orzeczenie o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] - [...] km 306 + 940 strona lewa w miejscowości [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez usytuowanie dwustronnej nieoświetlonej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni w pasie drogowym 8,0 m2 w okresie od dnia 19 stycznia 2015 r. do dnia 13 marca 2015 r. Podstawą obliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego był sporządzony przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy, sporządzony na podstawie mapy zasadniczej w skali 1:2000 i 1:500 analogowej oraz mapy ewidencyjnej analogowej w skali 1:2000 oraz danych graficznych z ewidencji gruntów i budynków w formie numerycznej. Skarżący w toku postępowania przed organem kwestionował rzetelność przeprowadzonych pomiarów geodezyjnych reklamy wskazując, że organ powinien dokonać ustalenia przebiegu pasa drogowego w oparciu o urzędowe dokumenty geodezyjne. Należy podkreślić, że dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. By niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa. Organ wykazując przebieg granicy pasa drogowego w niniejszej sprawie winien mieć na względzie i posłużyć się danymi z księgi drogi znajdującej się w jego posiadaniu a dotyczącymi granicy pasa drogowego na przebiegu działki skarżącego od strony drogi [...]. Sprawozdanie techniczne biegłego załączone do sprawy wraz z mapkami sytuacyjnymi nie wykazuje w sposób jednoznaczny przebiegu pasa drogowego na wymienionym odcinku, a tym samym brak jest jednoznacznego i niespornego wykazania tej okoliczności, co powoduje, że poczynione ustalenia nie spełniają warunków z art. 7, 77 kpa, a w szczególności art. 80 i 107 § 3 kpa. Sąd nie neguje, że biegły sporządził operat według swojej najlepszej wiedzy, jednakże operat załączony do akt nie rozstrzyga zasadniczych wątpliwości uzasadniających oddalenie skargi. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą wyrażoną przez przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie III SA/Wa 710/14 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014 r. w sprawie II GSK 1942/13, z dnia 3 października 2012 r. w sprawie II GSK 1169/11). Jak podkreślał bowiem Naczelny Sąd Administracji w wyrokach z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie II OSK 1754/13 oraz z dnia 28 września 2012 r. w sprawie II GSK 1548/11 - kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i musi, w razie kontroli sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie o słuszności zaskarżonego aktu. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ polega, bowiem na przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne, a zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu wykazania na podstawie zebranego materiału dowodowego zasadności podjętego rozstrzygnięcia, co do istotnych jego elementów. Wskazane braki postępowania dowodowego bezpośrednio rzutowały na wynik sprawy, co z powołanych wcześniej powodów wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji, jako wydanych z istotnym naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej wskazania i w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ustali faktyczną powierzchnię zajętego pasa drogowego. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.