VI SA/Wa 2403/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2022 r. sprawy ze skargi F. S., H. S., I. W. i H. Z. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych oddala skargę Pismem z 4 sierpnia 2021 r. F. S., H. S., J. W. i H.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta "(...)" z 24 września 2020 r. nr XXXVII/1157/2020 w przedmiocie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m. "(...)" (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 9953) w części obejmującej § 1 ust. 3 Załącznika nr 2 tj. w zakresie w jakim stanowi, że: "W przypadku, gdy w zawodach w danej dyscyplinie i konkurencji brało udział mniej niż 4 zawodników we współzawodnictwie indywidualnym albo mniej niż 4 drużyn, zespołów, osad, sztafet, par, debli, mikstów lub załóg stypendium przysługuje jedynie za zajęcie pierwszego miejsca". W skardze zarzucono organowi naruszenie: 1. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1133) oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) w związku z art. 15 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., następnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez niewskazanie w zaskarżonej uchwale trybu przyznawania stypendium sportowego, formy rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stypendium oraz sposobu odwołania od rozstrzygnięcia Prezydenta m. "(...)"w przedmiocie wniosku o stypendium sportowe. Skarżący podnieśli, że na skutek tego organy administracji publicznej rozstrzygające w przedmiocie stypendium sportowego, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Prezydent m. "(...)" wadliwie przyjmują, że rozstrzygnięcie Prezydenta m. "(...)"w przedmiocie przyznania stypendium sportowego nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługuje od niego odwołanie, podczas gdy sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i od której stronie przysługuje prawo odwołania; 2. art. 7, art. 32 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego w stosunku do zawodników, którzy uzyskali II oraz III miejsce we współzawodnictwie, w sytuacji gdy łącznie drużyn w nim uczestniczących było mniej niż 4 na skutek okoliczności nadzwyczajnych, tj. siły wyżej, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne; 3. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 32 Konstytucji RP i art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz oraz ograniczenie praw nabytych do stypendium sportowego na podstawie uprzednio obowiązującej uchwały nr LXI/1639/2018 Rady Miasta "(...)"z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych m.[...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 1985); Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z 2020 r. w zakresie § 1 ust. 3 Załącznika nr 2, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący wskazali, że są legitymowani do wniesienia skargi ze względu na swój interes prawny. Prezydent m. "(...)"odmówił im bowiem przyznania stypendium sportowego młodzieżowego w 2021 r. z powodu niespełnienia warunków określonych w § 1 ust. 3 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, gdyż powołali się na osiągnięcie 2 miejsca we współzawodnictwie sportowym, w którym brały udział mniej niż 4 drużyny. W odpowiedzi na skargę Rada m. "(...)"wniosła o oddalenie tej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1377) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą". Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i aktem prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i może być przedmiotem sądowej kontroli. Ponadto skarżący wykazali, że ich indywidualny interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Jak wynika z akt sprawy, skarżący ubiegali się o uzyskanie stypendium sportowego m. "(...)"w roku 2021. Prezydent m. "(...)"odmówił im przyznania stypendiów z powodu niespełnienia warunku określonego w § 1 ust. 3 Załącznika nr 2 do uchwały. Uzasadnia to przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżących było bezpośrednie, konkretne i realne, co daje im legitymację do wniesienia skargi. Odnosząc się do istoty sprawy, czyli do oceny zgodności z prawem zaskarżonej części uchwały z perspektywy złożonej skargi i podniesionych w niej zarzutów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Po pierwsze, brak wskazania w zaskarżonej uchwale formy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stypendium sportowego oraz trybu jego zaskarżania, nie oznacza, że uchwała ta narusza przepisy prawa. Zgodnie z ogólną zasadą ustanowioną w art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy stosuje się do postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie natomiast z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z przepisów tych wynika, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, stanowiąca władcze działanie prawne organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną. W świetle powołanej wyżej regulacji, rozstrzygnięcie o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium konkretnej osobie ze środków publicznych na podstawie aktu prawa miejscowego przybiera więc postać decyzji administracyjnej, niezależnie od tego jak ten akt zostanie nazwany (zob. wyroki NSA: z 14 marca 2022 r. sygn. VI SA/Wa 3055/21, z 4 grudnia 2018 r. sygn. II GSK 1702/18, z 28 sierpnia 2019 r. sygn. II GSK 2836/17, z 5 listopada 2019 r. sygn. II GSK 3015/17 i z 24 listopada 2021 r. sygn. II GSK 1720/21 oraz powołane tam orzecznictwo; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest to, że w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie prawodawca przyznał jednostkom samorządu terytorialnego prawo ustanawiania i finansowania okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, na warunkach i zasadach określonych generalnie w uchwale Rady miasta lub gminy. Przyznanie stypendium, o którym mowa w tym przepisie, jest wynikiem władczego rozstrzygnięcia organu, na co wskazuje również treść § 7 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, które stanowią, że stypendia przyznaje i pozbawia stypendium Prezydent Miasta "(...)". Sposób językowego ujęcia kompetencji tego organu nie pozostawia wątpliwości, że jest to indywidualne i władcze działanie organu administracji w sferze administracji publicznej. Skoro tak, to jest to akt indywidualny, a więc decyzja w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Z omówionych względów, rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie przyznania stypendium sportowego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji podlega rygorom procedury administracyjnej, w tym trybom zaskarżania (zob. art. 15 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a.) oraz kontroli sądowej (zob. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) – niezależnie od tego czy w uchwale wydanej na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie zostało to wprost wyrażone, czy też nie. Forma rozstrzygnięcia, prawo do odwołania i kontroli sądowej w takich sprawach wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Brak takich zapisów w zaskarżonej uchwale, jak również ewentualne nieprawidłowości w praktyce organów administracji stosujących jej przepisy, nie stanowią o wadliwości zaskarżonej uchwały, która mogłaby prowadzić do jej nieważności albo do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Po drugie, uchwała ta - w zaskarżonym zakresie - nie narusza przepisów art. 7, art. 32 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego. Zgodnie z zasadą praworządności ujętą w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie natomiast do art. 94 Ustawy Zasadniczej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjęto, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej uchwały jest art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, który upoważnia organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do określania szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów przy uwzględnieniu dwóch kryteriów: znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętych wyników sportowych. Nie można przy tym przyjąć, że powołany przepis powinien być interpretowany literalnie, to znaczy w sposób prowadzący do wniosku, że każdy uprawiający sport w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o sporcie i osiągający w tym sporcie jakiekolwiek wyniki sportowe jest uprawniony do uzyskania stypendium. Dla wykładni tych przepisów istotne są przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 6 tej ustawy do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a przy braku innych uregulowań ustawowych do gminy należy także rozstrzyganie w sprawach dotyczących tej społeczności. Z kolei z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Dotyczy to też spraw z zakresu kultury fizycznej (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy). Przypomnieć należy, że finansowanie stypendiów, nagród czy wyróżnień odbywa się ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie, tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Zwrot "mogą ustanawiać" pozostawia jednostce samorządu terytorialnego swobodę w wyborze wprowadzenia lub nie na swoim terenie tego rodzaju gratyfikacji. Podkreślić należy, że celem ustawy z dnia 5 czerwca 2010 r. o sporcie było stworzenie nowego aktu normatywnego wspierającego kulturę fizyczną w całości opartego na odmiennych założeniach konstytucyjno - aksjologicznych ograniczających reglamentację prawną sportu do niezbędnego minimum (por. uzasadnienie projektu ustawy druk sejmowy nr 23130). Dlatego ustawa wprowadziła jedynie niezbędne regulacje prawne dla prawidłowego rozwoju sportu. Przykładem powyższego jest regulacja zawarta w art. 31 ust. 3 ustawy, który w żaden sposób nie precyzuje szczegółowo kryteriów, jakie powinny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego aby finansować nagrody czy wyróżnienia za wyniki sportowe. Oczywiście należy zastrzec, że pewien zakres swobody lokalnego prawodawcy w kształtowaniu treści aktu prawa miejscowego stanowionego na podstawie tej delegacji ustawowej, nie oznacza dowolności prawodawcy lokalnego. Akty prawa miejscowego wydawane są bowiem na podstawie i w granicach ustaw (art. 94 Konstytucji RP). W ocenie Sądu, przy wydaniu kwestionowanych uregulowań zaskarżonej uchwały zasady te nie zostały naruszone. Rada m. "(...)" miała prawo do określenia kryteriów przyznawania stypendiów sportowych poprzez specyfikację osiągnięć - określenie rangi zawodów i konkretnych wyników uprawniających do uzyskania stypendiów. Odpowiada to założeniu, że powodem przyznania stypendium nie muszą być każde osiągnięte wyniki sportowe, a jedynie te na wyznaczonym przez jednostkę finansującą stypendia poziomie. Z tej perspektywy wprowadzenie w § 1 ust. 3 Załącznika nr 2 do uchwały z 24 września 2020 r. rozwiązań, które w przypadku, gdy w zawodach w danej dyscyplinie i konkurencji brało udział mniej niż 4 zawodników we współzawodnictwie indywidualnym albo mniej niż 4 drużyny, zespoły itd., wyłączają możliwość uzyskania stypendium przez zdobywców miejsc 1-3, a więc wszystkich zawodników, czy wszystkie drużyny, które uczestniczyły w rywalizacji – niezależnie od osiągniętych wyników, nie może być kwalifikowane jako naruszenie granic upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały, czy naruszenie konstytucyjnych zasad równości wobec prawa, równego traktowania przez władze publiczne i zakazu dyskryminacji. Określenie, że w przypadku takich zawodów sportowych (z udziałem mniej niż 4 zawodników albo mniej niż 4 drużyn) osiągnięciem uprawniającym do uzyskania stypendium jest wyłącznie zajęcie pierwszej lokaty, stanowi jasne kryterium, odpowiadające celom regulacji. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia zasady równości na płaszczyźnie stanowienia prawa nawiązujący do treści § 3 ust. 2 Załącznika nr 2 do uchwały, zgodnie z którym jeżeli z powodu siły wyższej nie odbyły się w roku poprzedzającym przyznanie stypendium żadne zaplanowane zawody, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt | oraz § 2 ust. 1 pkt 3, brane pod uwagę będą wyniki uzyskane w okresie dwóch lat poprzedzających rok przyznania stypendium. Powołana zasada równości - ogólnie rzecz ujmując - nakazuje prawodawcy takie samo traktowanie osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmienne traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej. W tym kontekście zauważyć należy, że zawodnicy i drużyny dyscyplin sportowych, w których z powodu siły wyższej nie odbyły się zawody - z powodów od nich niezależnych - nie mieli szansy wykazania w danym roku osiągnięć sportowych na zasadach ogólnych. Znaleźli się więc w zupełnie innej sytuacji niż zawodnicy i drużyny dyscyplin, w których w danym roku przeprowadzono zawody. Rada m. "(...)"wprowadzając odrębne uregulowania w omawianym zakresie nie naruszyła więc również konstytucyjnej zasady równości. Trzeci z zarzutów skargi dotyczył retroaktywności uchwały oraz ograniczenia "praw nabytych do stypendium sportowego na podstawie uprzednio obowiązującej uchwały". Zarzut ten częściowo skonstruowany jest na błędnym założeniu, że na podstawie wcześniej obowiązującej uchwały skarżący nabyli prawo do uzyskania stypendium w 2021 r., podczas gdy prawo takie wymaga skonkretyzowania w formie decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie. Sytuacja tak nie wystąpiła, gdyż - jak podnoszą sami skarżący - decyzji o przyznaniu stypendium w roku 2021 nie uzyskali. Także w pozostałym zakresie omawiany zarzut nie mógł okazać się skuteczny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Konieczność wprowadzenia zaskarżonej regulacji była związana ze stanem pandemii, a więc zdarzeniem nagłym i nieprzewidywalnym. W zaistniałej sytuacji nie można wymagać od prawodawcy, by zmiany wprowadzane były z odpowiednim wyprzedzeniem, tak by adresaci norm prawnych nie byli zaskakiwani konsekwencjami, których nie mogli racjonalnie przewidzieć. Zaskarżona uchwała z 24 września 2020 r. dostosowała zasady przyznawania stypendiów sportowych do nowej sytuacji. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym 2 października 2020 r. i chociaż weszła w życie dopiero od 17 października 2020 r., to jednak w czasie, w którym skarżący uczestniczyli w zawodach zakończonych zdobyciem przez nich drugiego miejsca tj. 10 i 11 października 2020 r. znane były nowe zasady przyznawania stypendiów sportowych młodzieżowych m. "(...)"w roku 2021. Wiadomo było w szczególności, że w przypadku zawodów, w których wzięły udział mniej niż 4 drużyny, do ubiegania się o te stypendia będą uprawnieni wyłącznie zdobywcy pierwszego miejsca. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2022 r. oraz zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).