VI SA/Wa 2507/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. spraw ze skarg C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego oddala skargi Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W., którą nakazano skarżącej spółce C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przywrócenie pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] do poprzedniego stanu użyteczności, poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] zezwolił C. Sp. z o.o. (dalej jako spółka) na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia reklamy o powierzchni reklamowej 18,00 m2 w okresie od dnia 13 lipca 2006 r. do dnia 12 stycznia 2007 r. W decyzji tej spółka została poinformowana, że po upływie okresu jej obowiązywania zobowiązana jest do usunięcia ww. nośnika reklamowego. W dniu 31 lipca 2006 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynął wniosek spółki o uzupełnienie ww. decyzji zezwalającej, tj. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 13 lipca 2006 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. W odpowiedzi na wskazany powyżej wniosek Zarząd Dróg Miejskich decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił uzupełnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., poprzez wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania reklamy w okresie od dnia 13 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Spółka odwołała się od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie spółka złożyła skargę na powyższą decyzję SKO. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 127/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Prezydent m. W. ponownie rozpatrując niniejszą sprawę oraz nawiązując do złożonego przez spółkę wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o powierzchni 18,00 m2 w okresie od dnia 13 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję, którą uzupełnił decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim reklamy od dnia 13 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji spółka wniosła odwołanie do SKO, które utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie spółka w dniu 22 kwietnia 2008 r. złożyła kolejny wniosek, uzupełniając go w dniu 21 maja 2008 r. i 1 lipca 2008 r., o wydanie zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy o powierzchni reklamowej 18,00 m2 w okresie od dnia 23 kwietnia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił spółce wydania zezwolenia na umieszczenie reklamy w okresie wskazanym we wniosku. W decyzji tej stwierdził między innymi, że przedmiotowa reklama stanowi poważne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż jest usytuowana w pasie drogowym o dużym natężeniu ruchu kołowego i znajduje się w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni, co jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Od ww. decyzji spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu [...] października 2008 r. przeprowadzono wizję w terenie, stwierdzając funkcjonowanie reklamy o powierzchni reklamowej 18,00 m2 należącej do spółki, bez zezwolenia zarządcy drogi. Spółka nie stawiła się na oględziny terenu. Kolejną wizję wyznaczono na dzień [...] października 2008 r., w którym stwierdzono dalsze funkcjonowanie przedmiotowej reklamy. Spółka ponownie nie stawiła się na oględziny. Pismem z dnia 11 stycznia 2010 r. spółka została poinformowana, że zgodnie z art. 10 Kpa. może zapoznać się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami i wypowiedzieć się co do nich. W odpowiedzi na powyższe pismo spółka stwierdziła, że nie jest stroną prowadzonego postępowania i wniosła o jego umorzenie. Jej zdaniem, stroną postępowania jest spółka N. Sp. z o.o., która to spółka nabyła nośnik reklamowy w ww. lokalizacji od C. Sp. z o.o. umową z dnia [...] grudnia 2006 r. Dodała, że z uwagi na ekonomikę prowadzenia działalności gospodarczej C. rezygnuje z pewnych lokalizacji reklam. Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 19 ust. 5 oraz art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej udp.) i art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa.), nakazał spółce przywrócenie pasa drogowego [...] w rej. ul. [...] do poprzedniego stanu użyteczności, poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem, nadając swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania I instancji. Spółka decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 36 udp. oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które, jej zdaniem, miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 8, art. 9 i art. 28 Kpa., polegające na wadliwym ustaleniu strony postępowania, a także art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 Kpa., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Spółka postawiła też zarzut naruszenia art. 108 § 1 Kpa., poprzez niezasadne nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji. Przy piśmie z dnia 31 maja 2011 r. spółka dołączyła kopię umowy sprzedaży przedmiotowego nośnika reklamowego z dnia [...] grudnia 2006 r. Pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. udział w charakterze strony postępowania zgłosiła N. Sp. z o.o., powołując się na wskazaną wyżej umowę sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006 r. SKO decyzją z dnia [....] października 2012 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kpa., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. w zw. z art. 36 udp., po rozpatrzeniu ww. odwołania spółki, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2011 r. SKO wskazało, że kwestia zajmowania pasa drogowego została uregulowania między innymi w art. 36 i art. 40 udp. Jak podało SKO, w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z 15.03.2011 r., II SA/Rz 1066/10, LEX nr 842913, wyrok NSA z 8.02.2011 r., II GSK 204/10, LEX nr 784500 oraz wyrok NSA z 3.12.2008 r., II GSK 560/08, LEX nr 518207). Analogicznie, w ocenie SKO, biernie legitymowanym w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia stanu drogowego do stanu poprzedniego jest ten, kto zainstalował (polecił zainstalować) reklamę uprzednio w pasie drogowym. Jest to zazwyczaj ten sam podmiot, któremu zarządca drogi wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. SKO przypomniało, że spółka w uzupełnieniu do odwołania przedłożyła kopię umowy sprzedaży nośnika reklamowego o wymiarach powierzchni reklamowej 6m na 3m, zainstalowanego w W. w lokalizacji [...] w rej. ul. [...], zawartą w dniu [...] grudnia 2006 r. pomiędzy nią a I. Sp. z o.o. Jak stwierdziło SKO, przedłożona umowa o charakterze obligacyjnym (cywilnoprawnym) nie mogła zmieniać warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Dodatkowo SKO wskazało, że spółka na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od 13 lipca 2006 r. do dnia 12 stycznia 2007 r. W punkcie 2 sentencji tej decyzji ustalono wiążące warunki zajęcia tego pasa drogowego, określając je w załączniku do decyzji. SKO podało, że zgodnie z punktem 8c warunków, wnioskodawca zobowiązany jest do nieodstępowania odcinka drogi, powierzchni reklamy, a także jej konstrukcji osobom trzecim. Zdaniem SKO, skoro spółka nie zaskarżyła tej decyzji, to znaczy, że zaakceptowała ją i jej warunki w całości. W konsekwencji SKO stwierdziło, że przeniesienie praw do nośnika reklamowego na inny podmiot pozostało bez wpływu na obowiązki, jakie przyjęła na siebie spółka będąc beneficjentem decyzji zezwalającej. Zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego na podmiot (spółkę), któremu udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czyli podmiot, który przyjął na siebie zobowiązanie do nieodstępowania nośnika reklamowego, praw z decyzji osobom trzecim, jak i zobowiązanie do usunięcia nośnika po upływie okresu obowiązywania zezwolenia. W skardze do Sądu spółka C. (dalej skarżąca) zarzuciła powyższej decyzji SKO rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie między innymi: - art. 28, art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa., przez brak analizy interesu prawnego, błędne ustalenie strony postępowania i pominięcie udziału strony w tym postępowaniu, - art. 6 Kpa. w związku z art. 8 i art. 64 Konstytucji RP oraz w związku z art. 40 ust. 15 udp., przez ustalenie, że skarżąca jest zobowiązana na podstawie decyzji administracyjnej do usunięcia nośnika stanowiącego własność innego podmiotu, oraz że przeniesienie prawa własności nośnika pozostaje bez wpływu na obowiązki skarżącej. Nadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 40 ust. 15 udp. przez jego niezastosowanie, pomimo że przepis ten wskazuje zajmującego pas drogowy jako stronę postępowania dotyczącego przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu. Skarżąca wniosła o stwierdzenie w całości nieważności decyzji SKO z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa., ponieważ, jej zdaniem, powyższe rozstrzygnięcia zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. W.. Jak podała skarżąca, ze względu na treść art. 40 ust. 15 udp., który stwierdza, że zajmujący pas drogowy jest obowiązany przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie, nie ma ona interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym usunięcia z pasa drogowego nośnika reklamowego będącego własnością spółki N. Sp. z o.o. Tymi względami uzasadniła postawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zarzut naruszenia art. 28 Kpa. Zdaniem skarżącej, pkt 8e warunków decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz uzasadnienie decyzji Prezydenta m. W. nie nakładają na nią obowiązku usunięcia nośnika po upływie okresu obowiązywania zezwolenia. Przepis ten, w ocenie skarżącej, dotyczy poniesienia kosztów związanych z usunięciem reklamy przez zarząd drogi, a uzasadnienie decyzji Prezydenta m. W. składa się z jednego zdania, które nie dotyczy obowiązku usunięcia nośnika. Jak podała skarżąca, zaskarżona decyzja zawiera błędną analizę i ustalenia dotyczące treści umowy sprzedaży, ponieważ nie uwzględnia zobowiązania spółki N. Sp. z o.o. do demontażu przedmiotowej reklamy (§ 1 ust. 2 umowy), zainteresowania skarżącej spółki dotyczącego zainstalowania nowego nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji (§ 3 ust. 1 umowy), czy też zainstalowania nowego nośnika reklamowego. Skarżąca, na co zwrócono uwagę, nie zainstalowała nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji, gdyż nie uzyskała stosownego zezwolenia. Tym samym, z umowy sprzedaży nie można wywodzić, że skarżąca pozostaje uprawnionym i zobowiązanym z tytułu istnienia nośnika reklamowego wobec podmiotów zewnętrznych (w tym zarządcy drogi). Zdaniem skarżącej, twierdzenia zawarte w protokołach z dnia [...] i [...] października 2008 r. oraz wykonane zdjęcia nie potwierdzają "funkcjonowania reklamy skarżącej". Nie zgodziła się co do tego, że orzecznictwo pozwala na dokonywanie czynności kontrolnych przed wszczęciem postępowania, bez zastosowania wymogów protokolarnych i bez zawiadomienia strony. Również spółka N. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej spółka N.) wniosła skargę do Sądu na decyzję SKO z dnia [...] października 2012 r. Podała, że wykonanie obu decyzji spowodowałoby naruszenie jej prawa własności, odpowiedzialność odszkodowawczą oraz naruszenie przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, powodując szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem spółki N., ma ona ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ jest właścicielem nośnika reklamowego i zajmuje pas drogowy [...] w rej. ul. [...] w W.. Decyzja SKO narusza jej prawa, gdyż nakazuje usunięcie nośnika reklamowego, który stanowi własność spółki N. Sp. z o.o,, a nakaz ten kieruje do spółki C. Sp. z o.o., która nie jest jego właścicielem. Zaskarżona decyzja narusza, w ocenie spółki N., przepisy postępowania, tj. art. 10 § 1 i art. 28 Kpa. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 Kpa., ponieważ pozbawia ją możliwości udziału w postępowaniu i przedstawienia swego stanowiska oraz wniosków dowodowych, a została skierowana do spółki, która nie jest stroną postępowania. Ponadto w postępowaniu nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne. Powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do braku udziału spółki N. w postępowaniu dotyczącym jej mienia i skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, co stanowi, w ocenie spółki N., podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Jak wskazała spółka N., art. 140 Kodeksu cywilnego opisuje prawo własności jako prawo bezwzględne, skuteczne wobec wszystkich podmiotów. Zaskarżona decyzja narusza powyższy przepis prawa przez nieuwzględnienie praw właściciela nośnika reklamowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych, zwłaszcza art. 36 tej ustawy określa w jakich przypadkach może być wydana decyzja administracyjna o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nakazują uwzględnienie przepisów prawa budowlanego. Zdaniem spółki N., zaskarżona decyzja nie uwzględnia powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych i prawa budowlanego. Spółka N. wniosła o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniosła o uchylenie ww. decyzji SKO w całości. Jak podała spółka N., dowiedziała się od skarżącej spółki o postępowaniu administracyjnym, dotyczącym nośnika reklamowego usytuowanego przy [...] w rej. ul. [...]. Po otrzymaniu powyższej informacji, zgłosiła swój udział w postępowaniu, składając pismo z dnia 16 czerwca 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ sprawa dotyczy jej mienia, zakupionego od skarżącej spółki. Jak wyjaśniła, pomimo powyższego zgłoszenia udziału w sprawie, nie otrzymała od organu żadnych pism lub zawiadomień. Dowiedziała się od skarżącej spółki o decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. Spółka N. wniosła o udostępnienie akt z materiałami w celu zapoznania się ze sprawą oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z oględzin lokalizacji i nośnika reklamowego z jej udziałem, w celu wykluczenia pomyłki w oznaczeniu lokalizacji lub nośnika, ponieważ w postępowaniu administracyjnym organ wskazując lokalizację podaje [...] pomimo, że w W. nie ma [...] , natomiast jest ulica [...]; niezbędne jest również wskazanie w terenie nośnika reklamowego, ponieważ w rejonie ul. [...] oraz w rej. ul. [...] w W. jest znaczna liczba różnych reklam. Spółka N. dodała, że w przypadku zaistnienia konieczności usunięcia nośnika reklamowego, w trakcie oględzin będzie trzeba ustalić, jakie konkretnie działania są potrzebne do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, w szczególności ustaleniu będzie podlegało, co należy rozumieć przez zwrot "poprzedni stan użyteczności". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżąca spółka przyjmując na siebie zobowiązania wynikające z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, w tym niezbywania nośnika innym podmiotom przez okres trwania zezwolenia, nie posiadała skutecznego uprawnienia do zmiany obowiązków przyjętych na siebie w drodze aktu prawa publicznego, poprzez zawarcie umowy o charakterze obligacyjnym. Na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył ww. postępowania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej jako "p.p.s.a." Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem tych decyzji był nakaz przywrócenia pasa drogowego [...] w rejonie ul. [...] do poprzedniego stanu użyteczności, poprzez usunięcie z pasa drogowego nośnika reklamowego wraz z fundamentem. Pas drogowy, stanowiący cześć drogi publicznej podlega prawnej ochronie, wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Co do zasady, nie może być on wykorzystywany na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego. Jedynie w drodze wyjątku, na zasadach określonych w art. 39 ust. 3, ust. 6 i ust. 7 udp., za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, odpłatnie, dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym także kanałów technologicznych służących umieszczeniu podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 udp. zezwolenia właściwego zarządcy drogi, udzielanego decyzją administracyjną, wymaga prowadzenie robót w pasie drogowym (niezwiązanych z budową i utrzymaniem dróg), umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej przypadki. Za zajęcie pasa drogowego na ww. czynności pobiera się opłatę. Samowolne zajęcie pasa drogowego, tzn. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu, sankcjonowane jest karami pieniężnymi, które organ administracyjny zobowiązany jest naliczyć (art. 40 ust. 12 pkt 1 udp.). Z kolei w myśl art. 36 udp., w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio zatem, właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 560/08, LEX nr 518207). Analogicznie, biernie legitymowanym w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności jest ten, kto zainstalował reklamę uprzednio w pasie drogowym. Jest to zazwyczaj ten sam podmiot, któremu zarządca drogi wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca spółka przedłożyła kopię umowy sprzedaży nośnika reklamowego zainstalowanego w W. w lokalizacji [...] w rejonie ul. [...], zawartą przez nią w dniu [...] grudnia 2006 r. ze spółką N.. W ocenie Sądu, umowa o charakterze cywilnoprawnym nie może zmieniać warunków określonych w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, stanowiącej akt prawa publicznego. Idąc dalej, kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożeniu sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa bowiem jako instrument prawa cywilnego, co do zasady, wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. Przypomnieć należy, że skarżąca uzyskała w drodze decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. zezwolenie na zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od 13 lipca 2006 r. do 12 stycznia 2007 r. W punkcie drugim sentencji tej decyzji ustalono wiążące warunki zajęcia pasa drogowego, określając je w załączniku nr 2 do decyzji. W punkcie 8c) tych warunków wskazano, że wnioskodawca zobowiązany jest do nieodstępowania odcinka drogi, powierzchni reklamy, a także jej konstrukcji osobom trzecim. Dodatkowo w punkcie 11 warunków zarządca drogi zastrzegł sobie możliwość cofnięcia decyzji w przypadku przekazania zajętego pasa drogowego osobie trzeciej bez jego zgody. Co istotne, skarżąca spółka nie zaskarżyła ww. decyzji zezwalającej i tym samym zaakceptowała jej warunki. W stanie sprawy stwierdzić należy, że przeniesienie praw do nośnika reklamowego na inny podmiot pozostało bez wpływu na obowiązki, jakie przyjęła na siebie skarżąca będąc beneficjentem decyzji zezwalającej. Trafnie zatem organ I instancji nałożył obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego na ten podmiot, któremu udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. podmiot, który przyjął na siebie zobowiązanie do nieodstępowania nośnika reklamowego oraz praw z decyzji osobom trzecim oraz zobowiązanie do poniesienia kosztów związanych z usunięciem reklamy przez zarząd drogi w przypadku zajmowania przedmiotowego odcinka drogi mimo upływu terminu określonego w decyzji (pkt 8e warunków). Dodatkowo jedynie należy wskazać, że strony umowy sprzedaży nośnika reklamowego tak ukształtowały jej treść, by uprawnionym, ale i zobowiązanym z tytułu istnienia tego nośnika wobec podmiotów zewnętrznych, w tym zarządcy drogi, pozostała w dalszym ciągu skarżąca spółka. Wynika to § 3 przedłożonej umowy, w którym zapisano między innymi, że skarżąca będzie kontynuować postępowania dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacji opisanej w § 1 nin. umowy, a spółka N. nie będzie w żadnej formie, pośrednio lub bezpośrednio uzyskiwać uprawnień do zajmowania lokalizacji nośnika reklamowego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż została skierowana do podmiotu właściwego, który w związku z przekroczeniem określonego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego terminu jego zajęcia, został zobowiązany do przywrócenia tego pasa do poprzedniego stanu użyteczności. Zdaniem Sądu, nie doszło w rozpatrywanej sprawie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa., albowiem sądy administracyjne wielokrotnie trafnie podnosiły, że do czynności kontrolnych prowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mają zastosowania wymogi protokolarne oraz zawiadamiania strony o terminie czynności (por. wyrok WSA w Warszawie VI SA/Wa 1281/09 z dnia 29 października 2009 r. oraz wyroki NSA: II GSK 513/10 z dnia 11 maja 2011 r., II GSK 377/10 z dnia 25 maja 2011 r.). Wskazać również należy, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, właściwemu zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne, a mianowicie orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej. Zarówno przepis art. 36, jak i przepis art. 40 ust. 12 udp., stanowią niezależne od siebie źródło orzekania, w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego. Obowiązkiem skarżącej, po upływie czasu, na jaki zostało wydane jej zezwolenie na zajęcia pasa drogowego, było zatem usunięcie reklamy i doprowadzenie miejsca jej usytuowania do stanu poprzedniego oraz powiadomienie o tym zarządcy drogi (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. II GSK 513/10). Przechodząc do zarzutów skargi spółki N., mając na uwadze powyższe rozważania sprowadzające się do określenie charakteru umowy dotyczącej sprzedaży nośnika reklamowego i jej wpływu na decyzję zezwalającą skarżącej spółce na zajęcie odcinka pasa drogowego, wskazać należy, że spółce N. nie można przypisać statusu strony w postępowania prowadzonym w związku z zajęciem tego pasa bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem Sądu, spółka N. nie ma żadnych uprawnień do kwestionowania legalności decyzji nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego tylko dlatego, że w drodze umowy sprzedaży nabyła, od podmiotu uprawnionego do zajmowania tego pasa drogowego pod reklamę, nośnik reklamowy posadowiony na tym pasie. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1588/12). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.