VI SA/Wa 3089/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2014 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ograniczył I. K. z siedzibą w W. (dalej "[...]"), II. P. z siedzibą w W. (dalej "[...]"), III. P. z siedzibą w W. (dalej "[...]"), podmiotom na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej "[...]"), prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie informacji przekazanych przez [...] w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], które [...] objęła klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa [...], w części, w której informacje te nie zostały ujawnione w wersji jawnej pisma [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm., dalej "Pt") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej "kpa"), w uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zawiadomił [...],[...],[...] oraz [...] o wszczęciu z urzędu postępowania o sygn. [...], w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku rozpoczynania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej ustalonych w oparciu o koszty ponoszone [...] (dalej "[...]"). Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Prezes UKE na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes UKE w trybie art. 50 § 1 kpa wezwał [...] do przedstawienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania uzasadnienia wysokości opłat za usługi świadczone na [...] w oparciu o koszty ponoszone (art. 40 ust. 1 Pt), na podstawie aktualnych danych finansowych. Jednocześnie, Prezes UKE wskazał na zakres informacji jaki powinien być uwzględniony przez [...] w treści uzasadnienia kosztowego opłat. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] (wpływ do UKE w dniu [...] sierpnia 2013 r.) w odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2013 r., [...] przedstawiła uzasadnienie wysokości opłat za usługi świadczone na [...] w oparciu o koszty ponoszone za zamknięty rok obrotowy 2012 (dalej "Uzasadnienie opłat [...]"). [...] opatrzyła informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...] klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa [...] na podstawie art. 9 Pt oraz art. 207 ust. 1 Pt argumentując, że dane zawarte w niniejszym piśmie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm. dalej "uznk"). Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] (wpływ do UKE w dniu [...] sierpnia 2013 r.) [...] przedstawiła wersję jawną pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Prezes UKE wskazał, że zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Powołując art. 73 ust. 1 k.p.a. organ stanął na stanowisku, że prawo wzglądu do materiału dowodowego sprawy jest jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron. Prezes UKE wskazał przy tym, że prawo to obejmuje prawo wzglądu także we wszystkie pisma nadesłane przez pozostałe strony w sprawie. Powołując art. 207 Pt Prezes UKE wskazał, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa, lub innych tajemnic prawnie chronionych. Przepis art. 207 ust. 1 Pt daje zatem kompetencje Prezesowi UKE do ograniczenia zasady jawności postępowania. Organ wywodził, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie należy rozumieć tajemnicę w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, z późn. zm., dalej "u.z.n.k"). Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ przywołał przy tym poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych, co do wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa". Prezes UKE zwrócił uwagę, że w treści Uzasadnienia opłat [...],[...] przedstawiła dane dotyczące działalności przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...] wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami m.in. w zakresie: • wykazania wpływu aktualizacji wyceny na bazę kosztową względem danych z ksiąg za 2012 r., • wykazania wpływu zastosowania do kalkulacji wysokości opłat tzw. efektywni stawki amortyzacji względem amortyzacji księgowej za rok 2012, • wskazania przypadków, w których zostały zastosowane elementy szacowania i estymacji oraz przedstawienia szczegółowej kalkulacji wysokości opłat ze wskazaniem jakie wartości zostały zastosowane jeśli chodzi o wolumeny (np. szacowana liczba abonentów), wskaźniki udziału elementów sieci (np. liczba minut) w świadczeniu przedmiotowej usługi oraz wykorzystanie elementów sieci. [...] oznaczyła przedmiotowy dokument jako zawierający tajemnicę przedsiębiorstwa, opatrując je klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]". Mając zatem na uwadze wniosek [...] o objęcie ochroną wyżej wymienionych dokumentów, Prezes UKE w celu stwierdzenia, czy informacje w nim zawarte faktycznie posiadają znamiona tajemnicy przedsiębiorstwa, dokonał szczegółowej analizy przesłanek wynikających z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tj. • związku utajnionych danych z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i posiadanie przez nie wartości gospodarczej, • kwestii ich nieujawnienia do wiadomości publicznej, • objęcia danych niezbędnymi działaniami w celu zachowania ich poufności. W wyniku tej analizy, Prezes UKE stwierdził, iż w przekazanym Uzasadnieniu opłat [...],[...] przedstawiła dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...], które wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 uznk, gdyż: 1. są one ściśle związane z prowadzoną przez [...] działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Organ wywodził, że w doktrynie wskazuje się, że wartość gospodarczą informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa należy oceniać przez pryzmat możliwości wykorzystania tej informacji w walce konkurencyjnej. Innymi słowy informacja ma wartość handlową w sytuacji, gdy informacja ta daje przedsiębiorcy pewną przewagę nad konkurentami (jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędza mu wydatków lub przysparza większych zysków). Przy tym podkreślił, że na etapie ustalania, czy dana informacja posiada pewną wartość gospodarczą nie jest konieczne precyzyjne wykazanie wartości tej informacji, wystarczy w tym zakresie wykazać nawet minimalną aktualną lub potencjalną, wartość gospodarczą informacji. Odnosząc powyższe do treści informacji zawartych w przekazanym dokumencie - uzasadnienie opłat [...] organ stwierdził, że zawiera on informacje m.in. na temat rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w [...], danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej [...]. Dokument ten dotyczy jednak głównie informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez [...]. Pozyskanie przez konkurentów [...] informacji, przekazanych Prezesowi UKE w treści Uzasadnienia opłat [...] mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty [...], na poziomie znacznie poniżej kosztów [...]. Ponadto, umożliwienie konkurentom [...] dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla [...], oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu z którego korzysta [...]. Zatem w ocenie organu wykorzystanie przez konkurentów [...] informacji zawartych w treści Uzasadnienia opłat [...] przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków. Organ podzielił argumentację [...] przedstawioną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., wskazującą że dane kosztowe stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez przedsiębiorstwo produkty i usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży z tytułu oferowania danych produktów lub usług. Wskazał, że przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. Tym samym, zdobycie przez konkurentów wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby trwale naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez [...]. Za w pełni uzasadnioną uznał również organ opinię [...] wskazującą, że informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...], dałyby także wiedzę na temat organizacji sposobów funkcjonowania przedsiębiorstwa [...], także w zakresie wykorzystywanych technologu. W efekcie, wszystkie ww. elementy mogłyby doprowadzić do zmniejszenia przychodów [...] oraz zmniejszenia liczby klientów, co w bezpośredni sposób doprowadziłoby do zmniejszenia zysków przedsiębiorstwa.  Organ powołał się przy tym na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych. Ponadto organ wskazał, że ujawnienie informacji zawartych w Uzasadnieniu opłat [...] (m.in. o strukturze sieci [...], długości linii i ilości oraz rodzaju urządzeń posiadanych przez [...]), umożliwiłoby operatorom alternatywnym wykonanie dokładnej i bezpłatnej analizy własnej działalności, wskazującej na elementy, w których [...] w sposób bardziej efektywny wykonuje działalność biznesową co w sposób bezpośredni umożliwiłoby uniknięcie wydatków na niezbędne analizy, a po wprowadzeniu zmian organizacyjnych w prowadzonej działalności dałoby możliwość zwiększenia zysków, kosztem udziałów rynkowych [...]. Organ podniósł, że wyliczenia przedstawione przez [...] w treści Uzasadnienia opłat [...], dla nowych usług opierają się o pewne prognozowane założenia marketingowe (niepublikowane) dla danej usługi, czy to w zakresie ilości abonentów czy to ilości prognozowanego ruchu. Znaczenie gospodarcze tych informacji polega przede wszystkim na tym, że operatorzy alternatywni znający założenia marketingowe [...] mogą przeprowadzić agresywną akcję marketingową celem uniemożliwienia [...] zrealizowania założeń wdrożeniowych (w tym, celów związanych z osiągnięciem pewnego poziomu przychodu z danej usługi). Prezes UKE zauważył, że jakkolwiek zapewnienie skutecznej i równoprawnej konkurencji jest jednym z celów działania Prezesa UKE to jednak osiągnięcie tego celu powinno odbywać się z poszanowaniem prawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podsumowując powyższe Prezes UKE stwierdził, że informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...] są związane z przedsiębiorstwem [...] i bezsprzecznie przedstawiają dla niej wartość gospodarczą; 2. informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. W tym zakresie organ wskazał, że informacje nieujawnione do wiadomości publicznej tracą ochronę prawną wtedy, gdy każdy przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o nich może drogą zwykłą i dozwoloną a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Tajemnica nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewien ograniczony krąg osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, które przedsiębiorca wtajemnicza. A zatem Prezes UKE ocenił, że ponieważ informacje zawarte w treści Uzasadnienia [...] nie są znane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą na co TP wskazała w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] nie zostały one ujawnione do wiadomości publicznej; 3. podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. W ocenie Prezesa UKE podjęcie przez [...] działań niezbędnych w celu zachowania poufności tych informacji potwierdza fakt, iż w treści Uzasadnienia opłat [...][...] złożyła wniosek o ograniczenie prawa wglądu dla pozostałych stron postępowania do istotnych informacji zawartych ww. dokumencie, a także opatrzyła przedmiotowy dokument klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]". A zatem należy ocenić, że [...] podjęła działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...]. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...] przekazane Prezesowi UKE przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] objęte klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa [...]", spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdzenia, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. [...],[...] oraz [...]) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa [...]. Konsekwentnie organ uznał, że zaszły wszystkie przesłanki ograniczenia stronom wglądu do materiału dowodowego, zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt. Skargę na opisane wyżej postanowienie wniosła K. z siedzibą w W.. Zarzuty skargi obejmowały: [Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy]: 1. naruszenie art. 7 kpa i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej "kpa") przez brak wszechstronnego rozważania wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny, czy zachodzi konieczność ograniczenia [...] wglądu do akt sprawy; 2. naruszenie art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa oraz art. 124 § 2 kpa przez sporządzenie uzasadnienia Zaskarżonego Postanowienia niespełniającego wymogów określonych w przepisach prawa m.in. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej, czyli: a) pominięcie motywów zastrzeżenia większości materiału dowodowego, b) niewyjaśnienia podstaw zastrzeżenia nawet co do tych elementów, gdzie Prezes UKE dokonał kwalifikacji, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia [...] motywów rozstrzygnięcia Zaskarżonego Postanowienia oraz uniemożliwiło [...] poznania rzeczywistych motywów wydania Zaskarżonego Postanowienia; 3. naruszenie art. 31 § 3 kpa w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 10 § 1 kpa w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm., dalej "Pt") przez faktyczne uniemożliwienie organizacji społecznej, jaką jest [...], udziału w postępowaniu na prawach strony. [Naruszenie prawa materialnego]: 4. naruszenie art. 207 ust. 1 Pt przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu [...] do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez [...] S.A. (dalej "[...]") klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa [...]", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez [...] nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu aft. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, ze zm., dalej "uznk") [w konsekwencji [...] został pozbawiony możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu].  Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty wywodząc, że przedstawione uzasadnienie nie może zawierać informacji, które mogą być uznane za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skarżąca przedstawiła też swoje stanowisko, co do trybu zaskarżenia przedmiotowego postanowienia. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania [...] S.A. (dawniej [...] S.A.) wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).  Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1 a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonego aktu pod względem jego celowości czy słuszności. Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie. Odnosząc się na wstępie do podniesionej w skardze kwestii właściwego trybu zaskarżenia przedmiotowego postanowienia wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach: z dnia 14 września 2010 r. w sprawie II GSK 700/09, z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie II GSK 1792/11, z dnia 19 lutego 2014 r. w sprawach II GSK 291/14 i II GSK 292/14, a także w najnowszym dostępnym w dacie orzekania postanowieniu z dnia 17 czerwca 2014 r. w sprawie II GSK 1096/14 (wszystkie orzeczenia publikowane na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa. gov.pl). W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jest już utrwalone stanowisko co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. jest rozstrzygnięciem w odrębnej sprawie administracyjnej, niezależnie od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE. Nie jest to postępowanie w toku innego postępowania, mimo że pozostaje z nim w związku, a wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. postanowienie stanowi samodzielne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.  To stanowisko ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w tym, że ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 207 § 1 Prawa telekomunikacyjnego, pozostaje w ścisłym związku z ogólną zasadą przyjętą w art. 9 p.t., która określa gwarancje ochrony informacji i dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym w tym przedmiocie Prezes UKE orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wywodził też, że problemem w sprawie jest, w jakim trybie można zaskarżyć to postanowienie do sądu administracyjnego, skoro kwestia ta nie została wprost uregulowana w Prawie telekomunikacyjnym, wyjaśnienia jej należy poszukiwać w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Już z tego przepisu wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy sytuacji, gdy stronie służą środki zaskarżenia w danym postępowaniu, natomiast nie można mówić o istnieniu tego obowiązku w sytuacji, gdy z mocy ustawy stronie nie służą w danym postępowaniu środki zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że określony akt administracyjny może być zaskarżony do sądu administracyjnego bez uprzedniego zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 p.t.), co oznacza, że to postanowienie jest wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym środkami zaskarżenia są odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co do postanowień, jest zasadą, że zażalenie przysługuje na postanowienie, jeżeli ustawa tak stanowi. Skoro zaś na postanowienie nie przysługuje zażalenie, a jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to oznacza, że skarżącemu nie służyły w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., a więc może wnieść skargę na takie postanowienie do sądu administracyjnego i nie ma podstaw do przyjęcia, iż wniósł skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 p.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 p.p.s.a. Na tle rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też, iż to, że postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest wydawane w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, nie oznacza, że takie unormowanie jest niezgodne z art. 78 Konstytucji RP, ponieważ wyjątki od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego są konstytucyjnie dopuszczalne, o czym wprost stanowi art. 78 Konstytucji. Z uwagi na poddanie tych postanowień kontroli sądowej nie można też mówić o naruszeniu ochrony wolności i praw stron tego postępowania. Z kolei przedstawianie do rozstrzygnięcia przez skład powiększony zagadnienia prawnego dotyczącego tego, czy warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma wystarczających podstaw, gdyż w ocenie składu orzekającego zagadnienie to nie budzi poważnych wątpliwości, pomimo że prezentowane były w orzecznictwie sądów administracyjnych odmienne stanowiska. Skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie podziela argumentację zawartą w przedstawionych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Idąc zatem tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Podobnie jest w przypadku postanowień wydawanych przez organy odwoławcze w trybie art. 134 k.p.a. Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych postaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza zarówno przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, w tym w szczególności art. 207 ust. 1 ustawy, jak również nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w tym art. 31 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. Prezes UKE nie dopuścił się również naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów tam określonych oraz obrazy przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki należy przede wszystkim podnieść, że w świetle przepisu art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z tej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Niewątpliwie zmiany wynikające z przepisów ustawy - Prawo telekomunikacyjne, stanowią odstępstwo od uregulowań zamieszczonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co do zasady - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1 k.p.a.). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). Natomiast wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1. ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2. nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3. podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011). Jak już wspomniano, z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie. Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. W orzecznictwie SN wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakter przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67). Jak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, istnienie stanu tajemnicy, uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te, jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu, powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67). Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdził, że w świetle art. 9 ust. 1 i 2 p.t. materiały (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnice przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne (por. postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informację mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę, (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł). W tym kontekście sprawy organ prawidłowo uznał, że w skazane w sentencji zaskarżonego postanowienia informacje są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę [...] (obecnie [...]) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł. Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że przekazane w dokumencie Uzasadnienie opłat [...] informacje zawierają dane dotyczące rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w TP, danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej [...], a także informacje finansowe, mają strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez [...]. Pozyskanie tych informacji przez innych uczestników rynku telekomunikacyjnego ułatwiłoby ich konkurowanie z [...] w sposób nieuprawniony przy wykorzystaniu danych dotyczących tylko tego przedsiębiorstwa. Zatem, jak słusznie podnosił organ wykorzystanie przez innych uczestników rynku informacji zawartych w treści uzasadnienia opłat [...] przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub oszczędzonych wydatków. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą Uzasadnieniu opłat włączając w to także informacje o charakterze technicznym wykorzystywane technologie oraz marketingowym, zatem ponowne ich przytaczanie przez Sąd nie jest konieczne. Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa [...] i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. W szczególności w ocenie Sądu organ prawidłowo wywodził, że informacje zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu opłat dotyczące danych kosztowych stanowią punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone usługi, z uwzględnieniem planowanej do zrealizowania marży. Zdobycie przez innych uczestników rynku wiedzy na temat kalkulacji kosztów danego przedsiębiorstwa spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej. Konkludując, należy uznać, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś dokonana przez organ w tym zakresie ocena nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów zakreślone normami k.p.a. w zw. z art. 206 Pt. Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 P.t. przez niezasadne ograniczenie skarżącej organizacji prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa [...], wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t. słusznie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy [...] ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości. Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 P.t. do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu, ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych. Jednym z takich uprawnień organu jest właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego przewidziana w art. 207 ust. 1 P.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 P.t. Dodać należy, że Prezes UKE prawidłowo objął tajemnicą przedsiębiorstwa dokument wskazany w sentencji zaskarżonego pozostawiając jednocześnie w aktach sprawy część jawną zastrzeżonego dokumentu. Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.