VI SA/Wa 3850/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.Ch. na zaniechanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie nieuzupełnienia decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o uzasadnienie prawne i faktyczne oraz pouczenie o przysługującym prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanawia: odrzucić skargę W dniu [...] lutego 2014 r. S.Ch. (dalej: skarżący) przystąpił do egzaminu dla doradców do spraw bezpieczeństwa w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (dalej: egzamin DGSA). Negatywny wynik egzaminu został przekazany skarżącemu pismem Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], doręczonym w dniu [...] lutego 2014 r. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł o wyjaśnienie treści "decyzji" z dnia [...] lutego 2014 r., uzupełnienie jej treści o uzasadnienie prawne i faktyczne oraz złożył odwołanie. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że "decyzja" nie zawiera pouczenia o sposobie wniesienia odwołania i narusza przepisy postępowania administracyjnego oraz wskazał, że decyzja niezawierająca uzasadnienie obarczona jest wadą prawną skutkującą stwierdzeniem nieważności. W treści pisma skarżący wniósł również o przekazanie mu treści ocenionych negatywnie pytać wraz z możliwymi odpowiedziami i podaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz zastrzegł, że z chwilą zrealizowania tego żądania przysługiwało mu będzie prawo odwołania się od wydanej "decyzji". Pismo to zostało potraktowane przez Transportowy Dozór Techniczny jako skarga na wynik egzaminu i przekazane pismem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił skarżącego o sposobie rozpoznania złożonej skargi, informując o uznaniu jej za bezzasadną. W uzasadnieniu zawiadomienia organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 227, poz. 1367 z późn. zm.) nie określają, iż informacja o wynikach egzaminu powinna przybrać formę decyzji administracyjnej oraz podniósł, że skarżący został poinformowany o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie i z możliwości tej nie skorzystał. Zawiadomienie to zostało przekazane skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (e-PUAP) i nie zostało przez skarżącego odebrane. Skarżący w dniu [...] lipca 2014 r. zapoznał się w siedzibie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz odebrał pismo z dnia [...] lipca 2014 r. w wersji papierowej, wnosząc jednocześnie o przekazanie kserokopii akt sprawy wraz z pytaniami egzaminacyjnymi. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie braku uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz o uzupełnienie "decyzji (aktu administracyjnego)" z dnia [...] lipca 2014 r. o pouczenie o przysługującym prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w przypadku odmowy dokonania tych czynności o przekazanie wezwania (skargi) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju udzielił skarżącemu odpowiedzi, wskazując bezzasadność podniesionych przez niego zarzutów i pouczył o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższe pismo zostało przekazane skarżącemu, zgodnie z jego żądaniem, za pośrednictwem platformy ePUAP, a następnie, po powzięciu informacji o problemach technicznych uniemożliwiających odczytanie wiadomości, skan pisma został w dniu [...] września 2014 r. przesłany na adres elektronicznej skrzynki pocztowej podany przez skarżącego. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wydania kserokopii dokumentów zawierających pytania egzaminacyjne. Skarżący pismem z dnia [...] października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zaniechanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie nieuzupełnienia decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] o uzasadnienie prawne i faktyczne oraz pouczenie o przysługującym prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że pismo informujące o wyniku egzaminu DGSA oraz pisma informujące o sposobie załatwienia skargi nie są decyzjami administracyjnymi ani aktami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). W przypadku wniesienia skargi na akt lub czynności nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., Kodeks ten normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Bez wątpienia nie oznacza to jednak, że każda sprawa indywidualna załatwiania jest w trybie przewidzianym w k.p.a. w formie aktu administracyjnego. Jest to bowiem możliwe tylko w tych przypadkach, gdy konkretny przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej) jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych. Sprawa administracyjna jest bowiem rezultatem istnienia stosunku administracyjnoprawnego, a więc sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień (lub obowiązków) wynikających z przepisów prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. W świetle powyższego należy zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy, w dniu [...] lutego 2014 r. skarżący przystąpił do egzaminu DGSA, którego jak wynika z akt sprawy nie zdał, o czym został powiadomiony pismem Transportowego Dozoru Technicznego doręczonym mu w dniu [...] lutego 2014 r. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący skierował do Transportowego Dozoru Technicznego pismo, w którym wniósł o wyjaśnienie treści "decyzji", uzupełnienie treści "decyzji" o uzasadnienie prawne i faktyczne, złożył wniosek o przekazanie mu treści pytań egzaminacyjnych uznanych za nieprawidłowe wraz z możliwymi odpowiedziami i uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz zastrzegł prawo złożenia "odwołania" po zrealizowaniu przez organ złożonego żądania. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego traktując złożone pismo jako skargę na wynik egzaminu, przekazał ją do rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. Załatwienie skargi nastąpiło zawiadomieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], w którym organ stwierdził bezzasadność złożonej skargi. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący w dniu [...] sierpnia 2014 r. zażądał usunięcia naruszenia prawa w zakresie braku uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz uzupełnienia "decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego)" z dnia [...] lipca 2014 r. o pouczenie o przysługującym prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bądź potraktowanie złożonego pisma jako skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Minister Infrastruktury i Rozwoju ustosunkował się do tego pisma odpowiedzią z dnia [...] września 2014 r., w której wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne zawiadomienia z dnia [...] lipca 2014 r. o sposobie załatwienia skargi. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 5 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, osoba, która przystąpiła do egzaminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 pkt 4 tej ustawy (egzamin DGSA), może zgłaszać za pośrednictwem Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego do ministra właściwego do spraw transportu, w terminie 3 dni od dnia przeprowadzenia egzaminu lub ogłoszenia jego wyniku, w formie pisemnej, skargi co do jego przebiegu lub wyniku. Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawodawca nie wskazał, w jakiej formie zostaje zakomunikowany wynik egzaminu, od którego liczy się trzydniowy termin na złożenie skargi na jego przebieg lub wynik, co nie oznacza, że można domniemywać, iż następuje to w formie decyzji. Kompetencji do wydania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji nie można bowiem domniemywać, lecz muszą one wynikać wprost z obowiązujących regulacji, chociażby w formie ogólnego odwołania się do stosowania w konkretnej sprawie przepisów k.p.a. (por. art. 5 k.p.a.). Skoro więc ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych nie przewiduje wydania decyzji w odniesieniu do ogłoszenia wyniku egzaminu DGSA, nie jest możliwe zastosowanie w stosunku do niej przepisów k.p.a. dotyczących decyzji, w tym określających jej składniki czy tryb zaskarżenia. Ponadto należy odnotować, że w art. 43 ust. 6 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych ustawodawca posłużył się sformułowaniem "skarga" a nie "odwołanie". Termin "skarga" posiada określoną treść na gruncie prawa administracyjnego. Co do zasady chodzi bowiem albo o skargę – środek kontroli działań organów administracji publicznej, kierowaną do sądu administracyjnego, albo też o skargę – środek kontroli działań organów lub ich pracowników, przewidziany w Dziale VIII k.p.a. Mając powyższe na uwadze oraz zważywszy na treść pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r., zdaniem Sądu pismo to należy potraktować jako pismo, którego przedmiotem jest nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników polegające na nieudzieleniu, zdaniem skarżącego, wyczerpującej informacji o wyniku egzaminu, tj. skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. podkreślił, że "odwołanie" od "decyzji" zostanie złożone dopiero po spełnieniu zgłoszonych przez niego żądań. Tym samym, zdaniem Sądu, pismo to nie może być również traktowane jako skarga na przebieg bądź wynik egzaminu DGSA w rozumieniu art. 43 ust. 5 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, gdyż jej złożenie zostało przez skarżącego dopiero zapowiedziane. W konsekwencji powyższego Sąd stoi na stanowisku, że pismo Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. oraz pismo tego organu z dnia [...] września 2014 r. powinny być traktowane nie jako decyzje administracyjne, ale jako zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 237 i n. k.p.a. Zważywszy na powyższe, należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07 czy z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13). Zauważyć bowiem należy, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.