VI SA/Wa 4287/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 17 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie") Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Organ", "Prezes UKE"), na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2024 r. poz. 34 z poźn. zm., dalej: "PT"), po rozpatrzeniu wniosku Polskiego [...] z siedzibą w K. (dalej: "Stowarzyszenie", "Skarżąca") z dnia [...] lutego 2024 r. w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu prowadzonym na wniosek P. sp. z o.o. (dalej "Uczestnik postępowania") w przedmiocie pozwolenia radiowego na używanie urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych, pracujących w zakresie częstotliwości 3400-3600 MHz, na stacji bazowej telefonii komórkowej Uczestnika postępowania zlokalizowanej w miejscowości T., przy ul. [...], dz. nr [...] (dalej: "postępowanie w sprawie pozwolenia radiowego") - odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia radiowego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. Uczestnik postępowania zawnioskował o modyfikację pozwolenia radiowego na używanie radiokomunikacyjnych urządzeń nadawczo-odbiorczych, pracujących w zakresie częstotliwości 3500-3600 MHz, na stacji bazowej telefonii komórkowej Uczestnika postępowania zlokalizowanej w miejscowości T., przy ul. [...], dz. nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. (data wpływu do UKE dnia [...] lutego 2024 r.) Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia radiowego (dalej: "wniosek"). Do wniosku załączono Regulamin Stowarzyszenia Zwykłego oraz wypis z ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Pismem z dnia [...] maja 2024 r. Prezes UKE wezwał Skarżącą do wykazania związku pomiędzy statutowymi celami Stowarzyszenia a przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego, uzasadniającego jego udział w ww. postępowaniu administracyjnym na prawach strony oraz szczegółowego uzasadnienia w zakresie interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu. Pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. Stowarzyszenie wskazało, iż: "przedmiotem postępowania jest udzielenie pozwolenia radiowego dla operatora telefonii komórkowej (Uczestnika postępowania). Podmiot ten jest odrębnym podmiotem niż Stowarzyszenie. Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania. Postępowanie dotyczy nadania uprawnienia Uczestnikowi postępowania do nadawania nowej częstotliwości radiowej 3,5 GHz 5G. Tak więc postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków Stowarzyszenia, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, będącego stroną tego postępowania." Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że § 6 pkt d, e, f, g, j i q regulaminu Stowarzyszenia świadczą o tym, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia radiowego jest uzasadnione jego celami regulaminowymi, wskazując, że "szczególnie wymowne są punkty f i g, które odpowiednio brzmią, że celami Stowarzyszenia są: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki) i przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu i użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki Jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki). Jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania". Stowarzyszenie sprzeciwia się wprowadzaniu do powszechnej emisji promieniowania 3,5 GHz 5G, które "nie jest dostatecznie przebadane pod względem wpływu na zdrowie ludzkie oraz które budzi poważne kontrowersje społeczne i wiele sprzeciwów ze strony społeczeństwa", a "jeśli nowa częstotliwość zostanie zrealizowana to ludzie będą bardzo mocno narażani na wytwarzane przez nią pole elektromagnetyczne 5G, co będzie wiązało się ze szczególnie dużą emisją pola elektromagnetycznego". Stowarzyszenie w ramach postępowania planuje "stać na straży zdrowia publicznego, środowiska, ładu przestrzennego, interesu publicznego, społecznego oraz praw okolicznej ludności", wyrażając sprzeciw "wobec nieanalizowania dokładnego wpływu no środowisko i zdrowie publiczne inwestycji" oraz wobec "pomijania w toku postępowania jakichkolwiek stron postępowania wskutek określenia zaniżonego obszaru oddziaływania inwestycji oraz niebrania pod uwagę stanowiska stron postępowania w sprawie". Skarżąca podniosła, że "w okolicy, gdzie inwestor zamierza realizować stację bazową, znajdują się inne stacje bazowe telefonii komórkowej. Ponadto zasięg telefoniczny świadczony przez Uczestnika postępowania jest w tej okolicy dobry. Tym samym wprowadzanie nowej częstotliwości jest bezzasadne". Do przedmiotowego pisma Skarżąca dołączyła kopię postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt: II OSK 539/23, dopuszczającego Stowarzyszenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skarg kasacyjnych P. sp. z o.o. oraz [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt: II SA/OI 753/22, w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]", na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2022 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem. Nadto w piśmie tym wskazano, że wniosek obarczony był brakiem formalnym (brak podpisu złożonego pod wnioskiem). Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. Prezes UKE wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braku formalnego wniosku. Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2024 r. Stowarzyszenie usunęło brak formalny wniosku. Zaskarżonym postanowieniem Prezes UKE, działając na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 PT, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia - odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia radiowego. Uzasadniając zaskarżone postanowienie Organ wskazał, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zatem zdaniem Prezesa UKE, celem dopuszczenia określonego podmiotu do udziału w toczącym się postępowaniu, organ administracji publicznej prowadzący to postępowanie przed podjęciem decyzji w ww. zakresie zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą łącznie: 1) przesłanka stanowiąca, że postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, czyli strony (stron) tego postępowania; 2) przesłanka w postaci uzasadnienia udziału organizacji w statutowymi tej organizacji; 3) przesłanka zaistnienia interesu społecznego w razie dopuszczenia do takiego udziału. Prezes UKE rozważył czy Skarżąca posiada status organizacji społecznej w rozumieniu przepisów k.p.a. Prezes UKE wskazał, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. przez organizacje społeczne rozumie się organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Jak wskazuje się w doktrynie: "z dokonanego wyżej przeglądu poszczególnych rodzajów organizacji społecznych w rozumieniu kodeksowym, istota organizacji społecznych na gruncie przepisów k.p.a. opiera się generalnie na zasadzie członkostwa (przy czym powinno to być w zasadzie członkostwo dobrowolne)" (K. Wąsowski, Komentarz do art. 5 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis, nb.27). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2020 r. poz. 2261) stowarzyszenie jest dobrowolnym, trwałym zrzeszeniem o celach niezarobkowych. Tym samym Organ uznał, iż Stowarzyszenie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Prezes UKE rozważając wystąpienie pierwszej przesłanki warunkującej dopuszczenie Skarżącej do udziału w niniejszym postępowaniu, stanowiącej o tym, że postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innego podmiotu, czyli strony (stron) tego postępowania, stwierdził, że postępowanie w sprawie pozwolenia radiowego nie dotyczy uprawnienia ani obowiązku Skarżącej. Zdaniem Organu Stowarzyszenie nie będzie więc adresatem decyzji kończącej postępowanie, gdyż nie występuje ono w postępowaniu jako strona, a tym samym nie może zostać dopuszczone do udziału na jej prawach, co przesądza o spełnieniu pierwszej przesłanki warunkującej uznanie wniosku. Badając z kolei wystąpienie drugiej przesłanki stanowiącej o tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu winien być uzasadniony statutowymi celami tej organizacji, Organ przyjął, iż w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r. wskazało, że jego celami są: "przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki)" i "przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu i użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki), jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania". Analizując w dalszej kolejności wystąpienie trzeciej i zarazem ostatniej z przesłanek tj. istnienia interesu społecznego organizacji, na wypadek jej dopuszczenia do udziału w postępowaniu, Prezes UKE stwierdził, że Skarżąca przy piśmie z [...] czerwca 2024 r. wskazała, iż sprzeciwia się wprowadzaniu do powszechnej emisji promieniowania 3,5 GHz 5G, które nie jest dostatecznie przebadane pod względem wpływu na zdrowie ludzkie oraz które budzi poważne kontrowersje społeczne i wiele sprzeciwów ze strony społeczeństwa", a w ramach postępowania planuje "stać na straży zdrowia publicznego, środowiska, ładu przestrzennego, interesu publicznego, społecznego oraz praw okolicznej ludności", wyrażając sprzeciw "wobec nieanalizowania dokładnego wpływu na środowisko i zdrowie publiczne inwestycji" oraz wobec "pomijania w toku postępowania jakichkolwiek stron postępowania wskutek określenia zaniżonego obszaru oddziaływania inwestycji oraz niebrania pod uwagę stanowiska stron postępowania w sprawie". Poddając ocenie przywołane argumenty, Prezes UKE wskazał, że przedmiotem postępowania jest udzielenie pozwolenia radiowego na używanie urządzenia radiowego, stąd powoływanie się przez Stowarzyszenie na cele statutowe związane z budową (rozbudową, przebudową itp.) obiektów budowlanych (budynków, instalacji itp.) pozostają w oczywisty sposób niepowiązane z niniejszą sprawą. Postulowane przez Stowarzyszenie przeanalizowanie "dokładnego wpływu inwestycji na środowisko i zdrowie publiczne" poprzez "pomijanie w toku postępowania jakichkolwiek stron postępowania wskutek określenia zaniżonego obszaru oddziaływania inwestycji oraz niebrania pod uwagę stanowiska stron postępowania w sprawie" również pozostaje bez jakiegokolwiek związku z przedmiotem postępowania. Wydanie pozwolenia radiowego jest decyzją związaną (Prezes UKE nie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym w prowadzonym postępowaniu), a podnoszone przez Skarżącą tezy i postulaty, w opinii Organu pozostają bez prawnego związku z przedmiotem rozstrzygnięcia. Ponadto Prezes UKE podkreślił, że Stowarzyszenie w żaden sposób nie wykazało, w jaki sposób uwzględnienie wniosku umożliwiłoby "stanie na straży zdrowia publicznego, środowisko, ładu przestrzennego, interesu publicznego, społecznego oraz praw okolicznej ludności". Biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Prezes UKE ustalił, że Skarżąca nie wykazała wystąpienia ustawowych przesłanek, na podstawie których mogłaby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. Organ stwierdził w szczególności, że Stowarzyszenie z pośród wszystkich przesłanek nie wykazało wystąpienia interesu społecznego, co przesądziło o niemożności uwzględnienia wniosku Skarżącej i w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia [...] listopada 2024 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa UKE z [...] października 2024 r., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Stowarzyszenie zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: - naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do ww. postępowania prowadzonym przez Prezesa UKE nie przemawia interes społeczny w sytuacji, gdy wykazane zostało w odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE, że interes społeczny istnieje, a ponadto przemawiają za tym postanowienia NSA wydane w podobnych sprawach z udziałem Stowarzyszenia. W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w całości jako bezzasadnej. Pismem z dnia [...] maja 2025 r. Stowarzyszenie podtrzymało skargę oraz wnioski w niej zawarte. Zwróciło również uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt VIII SA/Wa 3/24, uznał skargę Stowarzyszenia i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. odmawiającego dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą budowa wieży telefonii komórkowej wraz z instalacją radiokomunikacyjną w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżone postanowienie Prezesa UKE nie narusza prawa. Przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] październik 2024 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Polskiego Stowarzyszenia na rzecz Ochrony Środowiska i praw Człowieka do postępowania w przedmiocie pozwolenia radiowego na używanie urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych, pracujących w zakresie częstotliwości 3400¬3600 MHz, na stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej w miejscowości T., przy ul. [...], dz. nr [...]. Postępowanie o dopuszczenie, do którego wniosła organizacja wszczęte zostało na wniosek przedsiębiorcy telekomunikacyjnego P. sp. z o.o. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Organ prawidłowo odmówił dopuszczenia Skarżącej, w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany pozwolenia radiowego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (pkt 1) oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.), zaś organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). W orzecznictwie oraz piśmiennictwie podnosi się, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie "dotyczy innej osoby", co należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby będącej stroną tego postępowania. Jeżeli organizacja społeczna żąda wszczęcia postępowania, to innymi osobami w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. będą jedynie te osoby, które mogą być stronami postępowania. Organizacja społeczna nie może zatem żądać wszczęcia postępowania, które nie dotyczyłoby interesu prawnego lub obowiązku jakiegokolwiek podmiotu mogącego z tej przyczyny uzyskać status strony postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 168/19, LEX nr 3034253, wyrok WSA w Warszawie dnia 21 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2957/17, LEX nr 2562308 oraz Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Przytoczone przepisy prawa uprawniają do stwierdzenia, że skuteczność żądania organizacji społecznej w każdym z tych przypadków została ograniczona dwoma kryteriami, wymagającymi ich łącznego spełnienia. Są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny. Pierwszym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego jest zgodność jej celów statutowych z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o zapisy statutu (regulaminu), które określają cel działania tej organizacji (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 314/17). Określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/04). Cele statutowe organizacji społecznej powinny być powiązane faktycznie i prawnie z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się ta organizacja (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06). Odnosząc się do drugiej z przesłanek tj. kryterium interesu społecznego stwierdzić należy, że stanowi ono wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2635/14, wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2956/15). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest natomiast dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 85/21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że Stowarzyszenie odpowiadając na wezwanie Prezesa UKE do skonkretyzowania przesłanek przemawiających za uwzględnieniem wniosku, pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. wskazało m.in., że: "przedmiotem postępowania jest udzielenie pozwolenia radiowego dla operatora telefonii komórkowej. (...). Postępowanie dotyczy nadanie uprawnienia Spółce do nadawania nowej częstotliwości radiowej 3,5 GHz 5G. (...). Ponadto Stowarzyszenie podniosło, że § 6 pkt d, e, f, g, j i q regulaminu Stowarzyszenia świadczą o tym, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia radiowego jest uzasadnione jego celami regulaminowymi, wskazując, że "szczególnie wymowne są punkty f i g, które odpowiednio brzmią, że celami Stowarzyszenia są: przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń wytwarzających lub przyczyniających się do wytwarzania lub mogących wytwarzać czynniki szkodliwe lub potencjalnie szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki) i przeciwdziałanie budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, zakładaniu, modernizowaniu i użytkowaniu oraz projektowaniu, powstawaniu, produkcji i promowaniu instalacji rozumianych zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych, budowli, urządzeń budowlanych rozumianych zgodnie z ustawą Prawo budowlane, masztom antenowym oraz innych przedsięwzięć, wyrobów, systemów, technologii i urządzeń przyczyniających się do wytwarzania lub wytwarzających czynniki jakkolwiek oddziałujące na środowisko i zdrowie publiczne (w tym np. pola elektromagnetyczne, infradźwięki), jeżeli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości dla środowiska i zdrowia publicznego wytwarzanych przez nie czynników i innych skutków ich funkcjonowania". Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że " nie zgadza się na udzielenie pozwolenia radiowego dla nadawania częstotliwości 3,5 GHz 5G dla przedmiotowej stacji bazowej. Podkreśliło, że "tego typu inwestycje ze swej natury są szkodliwe dla środowiska i zdrowia publicznego oraz zaburzają ład przestrzenny, czemu Stowarzyszenie przeciwdziała. Stowarzyszenie sprzeciwia się wprowadzaniu do powszechnej emisji promieniowania 3,5 GHz 5G, które nie jest dostatecznie przebadane pod względem wpływu na zdrowie ludzkie oraz które budzi poważne kontrowersje społeczne i wiele sprzeciwów ze strony społeczeństwa". W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie można bowiem przyjąć, że Stowarzyszenie wykazało dlaczego interes społeczny uzasadniał jego udział postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym, co powoduje, że jego określenie może zostać dokonane wyłącznie na użytek konkretnej sprawy administracyjnej, w której jej uwarunkowania faktyczne i prawne decydują o tym, czy stan rzeczy, który może zostać osiągnięty w drodze udziału organizacji społecznej w postępowaniu, jest użyteczny z punktu widzenia realizacji legitymowanych interesów ogółu (społeczeństwa) i wartości, które są wspólne i ważne dla niego. Dokonywana w tym przedmiocie ocena powinna mieć charakter zobiektywizowany. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3104/19), jak również w piśmiennictwie (por. Z. R. Kmiecik, Klauzula generalna interesu społecznego w postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym oraz egzekucyjnym w administracji, Annales UMCS. Sectio G: Ius 2016, t. 63, z. 2, s. 220) zauważa się, że za udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, a zarazem ma rozeznanie w sprawie, w której chce uczestniczyć, co gwarantuje, że kwestie istotne dla jej załatwienia, na które wskazuje w swoim żądaniu, zostaną prawidłowo wyjaśnione. W takiej sytuacji zachodzą warunki, by uznać, że korzyść wynikająca z udziału w postępowaniu organizacji społecznej faktycznie zaistnieje. Kwestia żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z powołaniem się na interes społeczny wymaga natomiast przedstawienia uzasadnionej argumentacji. Nie wystarczy więc ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że udział w takim postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia i interesem społecznym. Powołując się na interes społeczny, organizacja społeczna powinna wskazać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które przemawiają za wszczęciem postępowania z urzędu (tu dopuszczeniem do udziału w sprawie) przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2635/14). Spełnieniem tej przesłanki nie jest powołanie się przez Stowarzyszenie, na cele statutowe związane z budową (rozbudową, przebudową itp.) obiektów budowlanych (budynków, instalacji itp.). Przedmiotem postępowania, do którego chciało przystąpić Stowarzyszenie była zmiana pozwolenia radiowego. Ponadto organizacja społeczna w istocie nie wykazała, jaki konkretnie interes wymaga ochrony w przedmiotowym postępowaniu. Nie wystarczy bowiem do przekonania organu administracji publiczne lub sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżone postanowienie, że działaniem w interesie społecznym jest m.in. ochrony zdrowia, życia, ochrona środowiska. Powoływanie się przez Stowarzyszenie na ochronę zdrowia i życia obywateli, o ile same w sobie są wartościami nadrzędnymi, o tyle wymaga to dokładnego uzasadnienia oraz powiązania z przedmiotem postępowania. Skarżąca powinna również przytoczyć dane świadczące o tym, że jej udział w postępowaniu może zagwarantować, iż okoliczności sprawy zostaną prawidłowo wyjaśnione. Tymczasem strona skarżąca nie wykazała aby za jej udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Nie jest wystarczające do uznania wniosku organizacji społecznej (tu: Stowarzyszenia), że pragnie chronić zdrowie publiczne i środowisko przed "niekontrolowanym, nieprzeanalizowanym, potencjalnie bardzo szkodliwym dla zdrowia publicznego i środowiska silnym polem elektromagnetycznym 5G 3,5 GHz, które ma wytwarzać stacja bazowa". Jednocześnie Stowarzyszenie wskazuje wprost, że nie zgadza się na udzielenie pozwolenia radiowego (s. 3 pisma z dnia 7 czerwca 2024 r.). Raz jeszcze wypada przypomnieć, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1409/22). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 768/20, wyraził pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, że "Należy podkreślić, że ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacja społeczna musi bez wezwania organu wykazać zaistnienie przesłanki interesu społecznego, uzasadniającej jej udział w sprawie. Nie wystarczy więc, jak trafnie przyjął WSA, jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się że organizacja działa w interesie społecznym, czy też ma na celu ochronę pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Powołująca się na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór znanego sądownictwu anglosaskiemu czy europejskiemu amicus curiae, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy, a nie stanowić kolejne obciążenie, tak dla organu jak i przede wszystkim stron, czy też w sposób oczywisty wspierać lub negować działania jednej z nich.". Innymi słowy uzasadnienie istnienia interesu społecznego powinno również dotyczyć prowadzonego postępowania administracyjnego. Tym czasem, jak wynika z przepisów obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ustawy Prawo telekomunikacyjne art. 148 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem ust. 4, pozwolenie wydaje się podmiotowi, który spełnia wymagania określone ustawą, oraz jeżeli: 1) nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w art. 123 ust. 7 pkt 1-3 i 5; 2) częstotliwości objęte wnioskiem: a) są dostępne, b) zostały przeznaczone w Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości dla wnioskowanej służby radiokomunikacyjnej oraz plan zagospodarowania częstotliwości przewiduje ich zagospodarowanie zgodne z wnioskiem, c) mogą być wykorzystywane przez urządzenie radiowe bez powodowania szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych lub kolizji z przyznanymi na rzecz innych podmiotów rezerwacjami, pozwoleniami lub decyzjami o prawie do wykorzystywania częstotliwości, d) zostały międzynarodowo uzgodnione w zakresie i formie określonych w międzynarodowych przepisach radiokomunikacyjnych lub umowach, których Rzeczpospolita Polska jest stroną, w przypadku gdy zachodzi możliwość powodowania szkodliwych zakłóceń poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, e) będą wykorzystywane w sposób efektywny; 3) urządzenie pracujące w oparciu o tę decyzję może być chronione przed szkodliwymi zakłóceniami; 4) wnioskodawca przedłoży: a) potwierdzenie spełniania przez urządzenie wymagań, o których mowa w art. 153 ust. 1-1b, b) dokument potwierdzający uzyskanie zgody operatora satelity na wykorzystywanie transpondera w przypadku pozwolenia dla naziemnej stacji w służbie satelitarnej; 5) urządzenie nie jest zlokalizowane na obszarze pracy urządzeń kontrolno-pomiarowych UKE (ust. 1). Natomiast ustęp 2 tegoż przepisu wyłącza obowiązek przedłożenia potwierdzenia spełnienia przez urządzenie stosownych wymagań, w zakresie urządzeń przeznaczonych do wyłącznego używania w służbie radiokomunikacyjnej amatorskiej, niebędących przedmiotem oferty handlowej. Spełnienie ww. przesłanek obliguje organ administracji do wydania pozwolenia. Jak trafnie wskazał Prezes UKE wydanie pozwolenia radiowego (jego zmiana) ma charakter decyzji związanej, pozbawiając organ tzw. luzu decyzyjnego. W związku z czym powoływanie się przez Stowarzyszenia na wartości uniwersalne, tj. ochrona zdrowia, życia mieszkańców społeczności lokalnej będącej w zasięgu oddziaływania stacji bazowej nadającej w częstotliwości 3,5 KHz 5G jest nieadekwatne. Zauważyć należy, że aktywność organizacji społecznej powinna przejawiać się nie tylko w podejmowaniu inicjatyw zmierzających do udziału w postępowaniach administracyjnych czy też inicjowaniu postępowań nadzorczych, ale także na rzeczywistym współdziałaniu ze społecznościami lokalnymi, co stanowiłoby faktyczną legitymację organizacji społecznej do ich reprezentacji (zob. wyrok z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Po 411/22). Organizacja nie potwierdziła w żaden sposób współdziałania z lokalnym społeczeństwem (mieszkającym w rejonie oddziaływania stacji bazowej, której miałaby dotyczyć zmiana pozwolenia radiowego), a tym samym, nie uprawdopodobniła, że w istocie reprezentuje interes społeczności, której miałaby dotyczyć decyzja Prezesa UKE w sprawie zmiany pozwolenia radiowego. Podnosząc zaś, że w interesie społecznym jest udział Stowarzyszenia w tej sprawie, a udział Stowarzyszenia w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione, Skarżący nie wskazał, w jaki sposób jego udział ma pomóc i przyczynić się do bardziej wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu tego postulatu nie spełnia powoływanie się na ochronę życia i zdrowia. Natomiast sama wola Stowarzyszenia do sprawowania kontroli społecznej nad postępowaniem nie przesądza o występowaniu interesu społecznego. W ocenie Sądu oceny zaskarżonego postanowienia nie zmieniają również argumenty podniesione w skardze. W części stanowią one powtórzenie z prezentowanego stanowiska przed Prezesem UKE. Inne z kolei stanowią "nowe wyjaśnienia". Niemniej jednak są irrelewantne dla przedmiotu postępowania, w szczególności dotyczące realizacji inwestycji, aby nie szkodziła ludziom i środowisku; baczeniu, aby moce promieniowania oraz inne parametry techniczne nie przekraczały warunków wykorzystania częstotliwości. Wreszcie oceny zaskarżonego postanowienia nie zmienia przedłożone przez Stowarzyszenie w toku postępowania przed Organem postanowienie NSA z 17 kwietnia 2023 r. oraz wskazany w piśmie z dnia 5 maja 2025 r. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2025 r. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedmiotem rozstrzygnięcia przywołanych (załączonych) przez Stowarzyszenie orzeczeń nie była zmiana pozwolenia radiowego. Przywołane judykaty zasadniczo dotyczą postępowań, których przedmiotem było ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą budowa wieży telefonii komórkowej wraz z instalacją radiokomunikacyjną oraz doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wbrew stanowisku Stowarzyszenia, wykazanie przesłanek udziału w innym postępowaniu nie ma charakteru erga omnes wobec innych potencjalnych postępowań, do których organizacja społeczna (tu: Stowarzyszenie) chlałaby się przyłączyć. W każdym przypadku badanie przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jest czynnością autonomiczną. Podsumowując, Sąd wskazuje, że dokonana przez Prezesa UKE ocena wniosku Stowarzyszenia jest prawidłowa. Dopuszczenie organizacji społecznej na prawach strony do toczącego się postępowania administracyjnego wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., co w niniejszej sprawie nie zostało zrealizowane. Tym samym, skoro Skarżąca nie wykazała uzasadnionych podstaw do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia radiowego, to Prezes UKE zasadnie odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony do przedmiotowego postępowania. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a. Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .