VI SA/Wa 51/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej postanawia odmówić wstrzymania wykonanie zaskarżonej decyzji. Spółka F. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w L. (dalej: spółka, skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej GIF) z [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2017 r. w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zlokalizowanej w L. przy ul. [...]. W skardze spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W uzasadnieniu złożonego wniosku spółka wskazała, że jest podmiotem, którego istotną częścią prowadzonej działalności gospodarczej jest prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, dokonuje na szeroką skalę obrotu hurtowego produktami leczniczymi z licznymi kontrahentami. Dla zobrazowania skali działalności oraz dotychczasowego funkcjonowania spółki wskazała, że bilans spółki na dzień 31 grudnia 2015 r. wykazywał po stronie aktywów i pasywów kwotę 4.362.853,86 złotych, a rachunek zysków i strat za rok obrotowy od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. wykazał zysk netto w kwocie 1.701.681,12 złotych. Z kolei bilans na dzień 31 grudnia 2016 r. wykazywał po stronie aktywów i pasywów kwotę 4.738.937,00 złotych, a rachunek zysków i strat za rok obrotowy od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. wykazał zysk netto w kwocie 2.205.666,52 złotych. Jednocześnie dla zobrazowania zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w związku z brakiem możliwości prowadzenia obrotu hurtowego produktami leczniczymi, spółka przedłożyła prognozę przychodów oraz kosztów w okresach: od 1 listopada do 31 grudnia 2017 r., od 1 stycznia do 30 czerwca 2018 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r., stwierdzając, że kondycja finansowa spółki ulegnie znacznemu pogorszeniu już w przeciągu najbliższych kilku miesięcy. Spółka zwróciła uwagę na występujące po jej stronie zobowiązanie do płacenia czynszu z tytułu zawartej umowy najmu nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., w wysokości 40.200,00 złotych za każde półrocze oraz konieczność poniesienia wydatków w kwocie 23.617,39 złotych związanych z utrzymaniem lokalu hurtowni farmaceutycznej w odpowiednim stanie. Dodała, że z tytułu kosztów pracowniczych będzie zobowiązana zapłacić w ciągu najbliższych 12 miesięcy łączną kwotę 73.200,00 złotych (comiesięczne wynagrodzenie kierownika hurtowni). Co do wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, spółka wskazała w szczególności, ponawiając wcześniejszą argumentację, że skoro zezwolenie zostaje cofnięte, a istotną częścią prowadzonej przez nią działalności gospodarczej jest obrót hurtowy produktami leczniczymi dokonywany na podstawie tego zezwolenia, to kondycja finansowa spółki w krótkim okresie ulegnie znacznemu pogorszeniu. Uznała, że zła kondycja finansowa jest skutkiem natychmiastowej utraty przychodów związanych ze sprzedażą leków przez spółkę. Spółka stwierdziła, że brak obecności na rynku oraz brak prowadzenia obrotu hurtowego produktami leczniczymi spowoduje odpływ kontrahentów, co stanowi skutek trudny do odwrócenia. Dodała, że z uwagi na brak zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej zmuszona była odmówić kontrahentom zrealizowania zamówień, co w jej ocenie wpłynie na nawiązanie przez nich stosunków handlowych z innymi hurtowniami farmaceutycznymi. Stwierdziła, że znaczne pogorszenie kondycji finansowej spółki wywoła konieczność jej zlikwidowania. Zdaniem spółki, pozbawienie jej zezwolenia wiąże się z koniecznością zaprzestania działalności w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej, zwolnienia pracownika, wypowiedzenia umowy najmu, utratą płynności finansowej. Na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spółka przedłożyła szereg faktur wystawionych w związku z prowadzoną działalnością oraz harmonogram działań naprawczych dotyczących niezgodności stwierdzonych w raporcie z inspekcji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2016 r., przeprowadzonej w hurtowi farmaceutycznej przy ul. [...] w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z powyższej regulacji wynika, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest zamknięty. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, o której można mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważone z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie – w tym przypadku decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich, realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest więc wykazanie we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek ten spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie tych przesłanek winno odnosić się do konkretnych okoliczności, świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne. Brak takiego uzasadnienia uniemożliwia zaś jego merytoryczną ocenę przez Sąd. Należy przy tym zauważyć, że skoro po stronie skarżącej leży obowiązek wykazania istnienia przesłanek, które uzasadniają wstrzymanie wykonania decyzji, to Sąd nie bada z urzędu faktu czy szkoda lub trudne do usunięcia skutki rzeczywiście mogą zaistnieć. Uprawdopodobnienie tego faktu spoczywa zatem na stronie wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, Sąd ma jedynie obowiązek wziąć pod uwagę całość materiału zgormadzonego w sprawie, który może przysłużyć się do weryfikacji twierdzeń zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy bowiem aktów zobowiązujących; ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Reasumując Sąd rozpoznając ww. wniosek obowiązany jest zbadać trzy kwestie: czy wskazany we wniosku akt administracji nadaje się do wykonania, a jeśli tak, to czy strona skarżąca w sposób przekonywujący wskazała na okoliczności przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej. A także czy owe okoliczności istnieją i dają podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w niniejszym przypadku została objęta decyzja, którą cofnięto skarżącej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że akt ten jest rozstrzygnięciem wymagającym ze strony skarżącej powinnego zachowania, polegającego na zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia wskazanej hurtowni. Wobec tego Sąd przyjął, że skarżąca mogła wnieść o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie wykonanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej spowoduje dla skarżącej określone koszty finansowe. Wystąpienie tego rodzaju kosztów nie oznacza jednak, że w każdym przypadku cofnięcie stosownego zezwolenia spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Rozmiar szkody i charakter skutków zależeć będzie przede wszystkim od zakresu prowadzonej przez spółkę działalności, jej rozmiaru oraz możliwości zrekompensowania strat związanych z zamknięciem hurtowni dzięki przychodom uzyskiwanym z pozostałej działalności (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GZ 384/15). W rozpoznawanej sprawie, Sąd uznał, że w zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie, spółka nie wyjaśniła w sposób należyty w jaki sposób wykonanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Istotnie, skarżąca utraci możliwość zarobkowania, jednak wobec braku możliwości oceny sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej spółki, z samej treści wniosku i załączonej do niej dokumentacji nie wynika, że sytuacja taka miałaby doprowadzić do niewypłacalności spółki, a co za tym idzie do jej upadłości. Skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej, stanu środków zgromadzonych na swoich rachunkach bankowych i nie udokumentowała operacji na tych rachunkach, zaś takie działania najlepiej służyłyby wykazaniu najbardziej aktualnej sytuacji płatniczej strony i pozwalałyby na ocenę rzeczywistej płynności finansowej spółki. W związku z brakiem odpowiedniej dokumentacji i danych dotyczących finansów spółki niemożliwa jest ocena tego jak bardzo są dla niej obciążające wskazane przez nią comiesięczne koszty świadczonych na jej rzecz usług. W związku z powyższym argument strony wskazujący na to, że w sytuacji cofnięcia zezwolenia spółka nie będzie mogła spłacić swoich bieżących zobowiązań ze względu na brak środków i zmuszona będzie ogłosić upadłość, nie mógł w odniesieniu do zgromadzonego w aktach, niekompletnego materiału dowodowego, odnieść zamierzonego skutku. Na uwagę zasługuje, że prowadzenie hurtowi farmaceutycznej określane jest przez skarżącą jako istotna część prowadzonej działalności, nie jest ono zatem jej jedynym przedmiotem zainteresowania. Przedstawienie więc pełnych danych dotyczących finansów spółki pozwoliłoby dokonać oceny zaistnienia w jej przypadku ww. przesłanek, a brak takiego przedstawienia czyni tę ocenę niemożliwą do przeprowadzenia. Sąd stanął na stanowisku, że samo wykazanie straty z działalności gospodarczej nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strata powstaje bowiem wskutek uzyskania nadwyżki kosztów nad przychodem i nie stanowi automatycznie o braku środków finansowych. Jest ona wynikiem bilansowym spowodowanym np. nakładami inwestycyjnymi, czy odpisami amortyzacyjnymi i nie jest równoznaczna z fiaskiem prowadzonej działalności gospodarczej (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I GZ 92/11). Podmiot wykazujący stratę bilansową w danym roku może równocześnie dysponować dużymi zasobami pieniężnymi, a zatem powstanie w jednym roku rozliczeniowym straty nie oznacza jeszcze utraty płynności finansowej. Zwłaszcza że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów i nie podała danych obrazujących kondycję finansową spółki w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej, poprzestając na prognozie przychodów oraz kosztów w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała ponadto, w jaki sposób szkoda w postaci wartości utraconej sprzedaży prowadzonej w hurtowni wpłynie negatywnie na kondycję finansową spółki, poprzez wskazanie ilości i wartości środków leczniczych pozostających na stanie hurtowni. Odnośnie do zagadnienia skutków rozwiązania umowy najmu, nadmienić należy, że są one trudne do określenia, ponieważ nie można odnieść chociażby kwoty 40.200 złotych z tytułu półrocznego czynszu do sytuacji materialnej spółki i powiązanej z tym możliwości płatniczej spółki. Ponadto nie znając stanu środków finansowych będących w dyspozycji skarżącej, nie jest wiadomym, czy jest w stanie ponosić koszty związane z utrzymaniem lokalu, pomimo zaprzestania prowadzenia działalności. Z kolei odnosząc się do podnoszonej przez spółkę konieczności rozwiązania umowy z pracownikiem – kierownikiem apteki, zaznaczyć należy, że nie można argumentu tego uznać za przesłankę przyznania ochrony tymczasowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, nie uzasadnia wstrzymania wykonania decyzji okoliczność podnoszona przez stronę wnioskującą, że wykonanie decyzji może za sobą pociągnąć negatywne konsekwencje również dla pracowników zatrudnionych w spółce (vide: postanowienia NSA: z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 120/17 i z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt I OZ 271/09). W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącej nie zaś osobom trzecim, jak w tej sprawie (vide: postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1477/05). Nie można więc uznać, że ochronę tymczasową udzielaną na podstawie tego przepisu można zastosować wobec szerszego kręgu podmiotów. Wnioskodawcą może być bowiem jedynie skarżąca i okoliczności będące ewentualną przesłanką dla uwzględnienia wniosku muszą dotyczyć jej bezpośrednio (vide: postanowienia NSA: z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07 i z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II GZ 689/14). NSA za nieuzasadniony uznał pogląd, jakoby niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowiło przesłankę dla uwzględnienia wniosku, jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, nie będących nawet uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego (vide: postanowienie NSA z dnia 23 marca 2007 r., sygn. akt I OZ 185/07). Na podstawie przedstawionych dowodów i twierdzeń skarżącej nie można jednoznacznie stwierdzić, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na jej sytuację ekonomiczną, a zatem, czy sytuacja spółki uprawdopodabnia powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd pragnie w tym miejscu zauważyć, że kwestia prawidłowości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej będzie badana oczywiście dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.