VI SA/Wa 817/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji, którą umorzono postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. Zaskarżoną decyzją Minister Finansów (dalej Minister) odmówił F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) uchylenia decyzji ostatecznej, którą utrzymał w mocy umorzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. U podstaw umorzenia postępowania legł fakt, że zgodnie z ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej u.g.h. gry na automatach mogą być prowadzone jedynie w kasynie gry (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a u.g.h.). W związku z powyższym Minister stwierdził, że postepowanie w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach jest bezprzedmiotowe, bowiem nie ma możliwości udzielenia takiego zezwolenia. Jako podstawę skarżonej w tej sprawie decyzji podano m.in. art. 8 i art. 129 ust. 2 u.g.h. W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o grach hazardowych, zgodnie z jej art. 6 ust. 1 działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych może być prowadzona na podstawie koncesji na prowadzenie kasyna gry, a postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wszczęte, a niezakończone, w oparciu o art. 129 ust. 2 u.g.h umarza się. Skarżąca niezgadzając się z odmową zaskarżyła ją w prawidłowym trybie i terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga została również należycie opłacona. Skarżąca zarzucała naruszenie: 1. art. 1 pkt 4 i pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r. nr 204, s. 37 ze zm.), dalej dyrektywa 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. (w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 F. i inni), a także art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1; art. 14 ust. 1; art. 15 ust. 1; art. 129 ust. 1 i ust. 2; art. 135 ust. 2; art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. poprzez błędną systemową wykładnię, polegająca na wadliwym przyjęciu, że art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 4 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE w sytuacji, gdy ów przepis w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit a; art. 6 ust. 1; art. 14 ust. 1; art. 15 ust. 1; art. 129 ust. 1; art. 135 ust. 2; art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwość produktu w postaci automatu do gier; 2. art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE poprzez bezzasadne przyjęcie, że wykładnia przepisów owej dyrektywy nie daje podstaw do odmowy stosowania przepisu technicznego nienotyfikowanego Komisji Europejskiej podczas, gdy taki właśnie skutek niedochowania procedury notyfikacji wynika czytelnie z jednoznacznego i jednolitego w tej mierze orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mającego walor powszechnie obowiązujący; 3. art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej poprze błędną wykładnię, że podstawą odmowy zastosowania przepisu krajowego stanowiącego nienotyfikowaną normę techniczną mogłoby stanowić tylko wyeliminowanie takiego przepisu z krajowego porządku prawnego – utratę jego mocy obowiązywania podczas, gdy bezpośrednią, normatywną podstawą odmowy zastosowania takiego przepisu jest art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis ów stanowi, że przesłanką fakultatywnego zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego, które ma być rozstrzygnięte w innym toczącym się postępowaniu administracyjnym, sądowoadministracyjnym, sądowym (w tym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – zob. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1442/11, SIP Lex nr 1310281) lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Skoro zawieszenie postępowania jest fakultatywne, jako przesłankę jego zawieszenia należy rozważyć celowość takiego działania. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi bowiem mieć wpływ na wynik danego postępowania, w ten sposób, że - jak stanowi przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania". Interpretacja prejudycjalności postępowania w podanym wyżej znaczeniu nie jest w praktyce sądowej i w doktrynie jednolita. Brak tej jednolitości dotyczy przede wszystkim samego pojęcia zależności rozstrzygnięcia sprawy od wyniku innego postępowania. I tak w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 r. (II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62) wskazano, że art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy do zawieszenia przez wojewódzki sąd administracyjny z urzędu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orzeczenie, ale zostało ono zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwała ta nie usunęła jednak z praktyki odmiennych rozstrzygnięć i nadal utrzymuje się rozbieżność poglądów, co do nie objętej wymienioną wyżej uchwałą zależności rozstrzygnięcia sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego w innej sprawie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dla porównania można wskazać na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2006 r. (II FZ 746/06, SIP Lex nr 927277) i z 12 grudnia 2011 r. (II FZ 761/11 SIP Lex nr 1151470), w których opowiedziano się za brakiem takiej zależności oraz przeciwne stanowiska w postanowieniach tegoż Sądu z 5 lutego 2008 r. (I OZ 41/08, SIP Lex nr 1029089); z 17 czerwca 2008 r. (I OZ 382/08, SIP Lex nr 517612); z 12 sierpnia 2010 r. (I OZ 598/10, SIP Lex nr 741859), a także stanowisko komentatorów zawarte w J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5". Warszawa 2012 r., str. 332-333. Zatem wątpliwości i rozbieżność poglądów, o których wyżej mowa, co do pojęcia zależności rozstrzygnięcia sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, nie mogą w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie dotyczyć przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 i art. 191 ust. 1 Konstytucji RP). O prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy, w której zastosowanie ma norma badana przez Trybunał Konstytucyjny, przesądza bowiem norma wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, według której orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. W takim przypadku o zaniechaniu fakultatywnego zawieszenia postępowania przez sąd administracyjny może zdecydować jedynie ocena, że zawieszenie postępowania nie jest celowe, mimo że zachodzi przesłanka prejudycjalności rozstrzygnięcia. Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. Z treści uzasadnienia ww. pytania prawnego wynika, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Jednak w opinii Sądu kasacyjnego stwierdzenie przez sąd, że przepis ustawy nie został - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów dyrektywy 98/34/WE – notyfikowany Komisji Europejskiej, nie upoważnia automatycznie do odmowy zastosowania takiego przepisu na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Wniosek taki został uzasadniony wykładnią literalną przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jako dotyczącego "treściowej" niezgodności prawa polskiego z unijnym, a nie naruszenia "formalno-proceduralnego", jakim jest zaniechanie notyfikacji, a także argumentami aksjologicznymi i systemowymi. Zaniechanie notyfikacji przepisów technicznych jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszeniem istotnego elementu procedury ustawodawczej, podlegającym ocenie na podstawie przepisów Konstytucji RP, do czego uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwym wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów wymienionych w pytaniu prawnym powinien być art. 2 Konstytucji RP w zakresie wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelnego procesu ustawodawczego lub art. 7 Konstytucji RP (określający zasadę legalizmu działania władz publicznych). Etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponadustawowych, do przestrzegania których Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie określonym w art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane, i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, a także zaproponowane wzorce kontroli zgodności z Konstytucją RP nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że ww. pytanie prawne ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji RP każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z tym - przyjmując, że nienotyfikowane przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych, odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14, z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji RP, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mniej uniwersalna wydaje się zaś być potencjalna odpowiedź na pytanie prawne w kontekście pozostałych wzorców kontroli, to jest wynikających z art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stąd uzasadnienie zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 4/14 ograniczone zostało do znaczenia odpowiedzi na pytanie prawne z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.