VI SA/Wa 832/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do nieodpłatnego udostępnienia programów oddala skargę Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. P. K.R. R. i T., na podstawie art. 43a ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2020 r., poz. 805), w związku z wnioskiem operatora V. S.A. z siedzibą w G. z dnia [...] września 2020 r. wezwał do nieodpłatnego udostępniania przez T. P. S.A. programów [...], [...] oraz regionalnych programów telewizyjnych operatorowi V. S.A. z siedzibą w G. rozprowadzającemu programy telewizyjne w ramach usługi dostępnej dla użytkowników końcowych za pośrednictwem Internetu dostarczanego w każdej formule technologicznej (streamingu IP, realizowanego pomiędzy urządzeniami końcowymi użytkowników końcowych podłączonymi do sieci Internet dowolnego operatora telekomunikacyjnego w Polsce a węzłem CDN, hostowanym przez H. Sp. z o.o., spółkę zależną należącą do grupy kapitałowej V.). Usługa udostępniana jest użytkownikom w Polsce (z zastrzeżeniem zapisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapewnienia możliwości transgranicznego przenoszenia na rynku wewnętrznym usług online). W skardze na powyższe wezwanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Spółka pod firmą T. P. Spółka Akcyjna wniosła o uchylenie wezwania stanowiącego inny akt, o którym mowa w art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ppsa na podstawie art. 146 § 1 ppsa w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 litera a i c oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 43a ust.2 w zw. z art.43 ust. 1 i art.4 pkt 8 ustawy o radiofonii i telewizji z dnia 29 grudnia 1992r. (Dz.U. z 2020 poz. 805) oraz w zw. z art.8 ustawy - Prawo przedsiębiorców (Dz.U.z 2018r., poz. 646, t.j. Dz.U. z 2021 poz. 162) w zw. motywu 44 oraz art.31 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników przez błędną jego wykładnie i błędne zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że: a) skarżąca (nadawca) jest zobowiązana "do nieodpłatnego udostępniania (...) programów telewizyjnych operatorowi V. S.A. z siedzibą w G. rozprowadzającemu programy telewizyjne w ramach usługi dostępnej dla użytkowników końcowych za pośrednictwem Internetu dostarczanego w każdej formule technologicznej (streemingu IP, realizowanego pomiędzy urządzeniami końcowymi użytkowników końcowych podłączonymi do sieci Internet dowolnego operatora telekomunikacyjnego w Polsce, a węzłem CDN, hostowanym przez H. Sp. z o.o., spółkę zależną należącą do grupy kapitałowej V.)" w warunkach gdy "Usługa jest udostępniana w Polsce (z zastrzeżeniem zapisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zapewnienia możliwości transgranicznego przenoszenia na rynku wewnętrznym usługę online)"; b) na skarżącej, jako nadawcy programów określonych w art. 43 ust.1 u.r.t., ciąży obowiązek tzw. must offer na rzecz operatora usługi świadczonej drogą elektroniczną za pośrednictwem Internetu, w sytuacji gdy art. 43a ust. 1 z zawartym w nim odesłaniem do art. 43.ust. 1 u.r.t wyraźnie zakreśla hipotezę normy do "sieci telekomunikacyjnych"- zdefiniowanych w art. 4.pkt 30 u.r.t, a nie rozszerza jej do "systemu teleinformatycznego" oraz nie zawiera innej normy odesłanej przez co analogia do rozprowadzania programów w sieciach telekomunikacyjnych jest niedopuszczalna i stanowi działanie contra legem; c) jakoby dopuszczalne jest, że operator jest uprawniony do stosowania tzw. blackoutów (str. 2 wiersz 6, uzasadnienia wezwania)-czyli zaciemnień pozycji programowych nieobjętych licencjami terytorialnymi dla danych audycji i stosowanie animizacji terytorialnej przez operatora w sytuacji gdy, zgodnie z art. 4 pkt 8 u.r.t rozprowadzanie programu (czyli uporządkowanego zestawu audycji i innych przekazu) może zachodzić tylko z zachowaniem integralności programu, a nie poszczególnej audycji ujętej w tenże zestaw. d) na gruncie, art. 31 Dyrektywy 2002/22/WE, jakoby istnieje powszechne przekonanie w orzecznictwie jakoby usługa operatora mogłaby być zakwalifikowana jako "rozprowadzana w sieciach telekomunikacyjnych" w sytuacji znikomej argumentacji europejskiej w polskim sądownictwie administracyjnym w podobnych sprawach i przywołania wyłącznie wyroku Trybunały Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie C-298/17, który nie dotyczył zasady must offer, obciążającej nadawcę (nie istniejącej z resztą na gruncie wspomnianej dyrektywy), a zasady tylko must carry, która miałaby być nałożona na operatora, który - nieudostępniając sieci łączności elektronicznej - oferują oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie, która to możliwość podlega decyzji prawodawcy państwa członkowskiego, jednak winna być nakładana w sposób proporcjonalny i adekwatny dla równoważnych systemów dystrybucji i zgodnie z definicją transmisji obowiązkowej (czyli must carry), a nie mocą niedopuszczalnej w tej sprawie wykładni kreatywnej, zastępującej wnioski de lege ferenda dla przyszłej inicjatywy ustawodawczej; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), tj. zasady praworządności (legalizmu), poprzez określenie wezwania i jego uzasadnienia bez podstawy prawnej, w szczególności w art. 43a ust.2 w zw. 43 ust. 1 u.r.t. i art. 4 pkt 8 i 30 u.r.t, art. 8 u.p.p oraz motywu 44 i art. 31 Dyrektywa 2002/22/WE w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 u.p.p. w zw. z art. 213 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 u.r.t. b) art. 8 k.p.a., tj. zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej, poprzez określenie wezwania i jego uzasadnienia w sposób a priori bez dogłębnego rozważenia interesów prawnych skarżącej związanych z zapewnieniem integralności programu, samodzielności decyzji o sposobie i zakresie kontroli dostępu do sygnału programu skarżącej, w oczekiwanym przez organ środowisku usług rozpowszechnianych drogą elektroniczną poprzez sieć Internet, i wywiedzenia wprowadzającej w błąd wykładni prawa wobec spornego roszczenia operatora wykraczającego poza interes publicznej radiofonii i telewizji zdefiniowany w art. 213 ust. 1 Konstytucji i art. 6. ust. 1 u.r.t i treść normy z art. 43a ust.2 w zw. z art. 43 ust. 1 oraz art.4 pkt 8 i 30 u.r.t, a także art. 8 u.p.p. Jednocześnie skarżąca wniosła o skierowanie przez tutejszy sąd do Trybunału Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalnego w brzmieniu jak następuje: "Na gruncie art. 31 Dyrektywy 2002/20/WE, tj. Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników w zw. z jej motywem 44: a) czy istnieje obowiązek implementacji do krajowego porządku prawnego symetrycznego wobec must carry, obowiązku must offer nakładanego na nadawcę programu telewizyjnego na rzecz przedsiębiorstwa udostępniającego sieć łączności elektronicznej wykorzystywaną do publicznego rozpowszechniania kanałów radiowych i telewizyjnych, a) czy obowiązek ten istnieje na rzecz przedsiębiorców oferujących oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie, b) czy obowiązek ten może być nakładany przez ustawodawcę krajowego w sposób pozbawiający nadawcy kontroli nad transmisja sygnału programu telewizyjnego i pozbawienia nadawcy samodzielności w kształtowaniu integralności przekazu programu telewizyjnego [...] pod względem zgodności z prawem, stosowanie do przedstawionych wyżej zarzutów dotyczących obowiązków ustawowych nadawcy, w szczególności na gruncie art. 43a ust.2 w zw. z art. 43.ust. 1 u.r.t. i art. 8 u.p.p. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i uzasadniła podniesione zarzuty. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w odpowiedzi na skargę odniósł się do podniesionych zarzutów i wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przed rozpoznaniem złożonej w niniejszej sprawie skargi należy zauważyć, że objęta nią problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 8 maja 2019 r., sygn. II GSK 1262/17, z 27 września 2019 r., sygn. II GSK 437/17 oraz z 23 stycznia 2020 r., sygn. II GSK 1375/19. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumenty przedstawione we wspomnianych orzeczeniach, które są aktualne również na gruncie tej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy Administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie Dz.U. z 2019r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dotyczy on zatem aktów i czynności co do których Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania. Przepisy art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter ustrojowo - kompetencyjny, stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2) i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1). Zaskarżone wezwanie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 września 2020 r., sygn. akt II GSK 1283/19; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że zaskarżone wezwanie organu stanowiło akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd nie mógł dokonywać oceny jego zgodności z przepisami k.p.a., w tym w szczególności z przepisami dotyczącymi gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, gdyż nie znajdowały one zastosowania w postępowaniu przed organem. Zgodnie z art. 43 i 43a u.r.t. Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji posiada uprawnienie do wystosowania wezwania na podstawie oceny wniosku operatora. W zależności od wyniku tej oceny, Przewodniczący KRRiT wzywa nadawcę do udostępnienia programu lub odmawia operatorowi wezwania nadawcy. W myśl art. 43 ust. 1 u.r.t. operator rozprowadzający program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie, jest obowiązany do rozprowadzania programów "T. P. I", "T. P. II" i jednego regionalnego programu telewizyjnego rozpowszechnianego przez T. S.A. oraz programów rozpowszechnianych w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez T,S.A., T, S.A., P, M, S.A., T, P, Sp. z o.o. W przypadku operatora rozprowadzającego programy w sieciach telekomunikacyjnych innych niż wykorzystywane do rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego lub rozsiewczego satelitarnego obowiązek rozprowadzania regionalnego programu telewizyjnego dotyczy regionalnego programu telewizyjnego właściwego dla danego obszaru. Nadawca, który rozpowszechnia program, wymieniony w ust. 1, nie może odmówić operatorowi rozprowadzającemu program w sieci telekomunikacyjnej, o której mowa w ust. 1, zgody na rozprowadzanie tego programu, ani też nie może uzależnić udzielenia takiej zgody od uiszczania jakiegokolwiek wynagrodzenia, w tym w szczególności z tytułu udzielenia licencji za korzystanie z nadania (ust. 2 art. 43 u.r.t.). Przewodniczący KRRiT przeprowadza ocenę realizacji obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie rzadziej niż raz na dwa lata, kierując się interesem społecznym w zakresie dostarczania informacji, udostępniania dóbr kultury i sztuki, ułatwiania korzystania z oświaty, sportu i dorobku nauki i upowszechniania edukacji obywatelskiej (ust. 3). Z kolei stosownie do treści art. 43a ust. 1 i 2 u.r.t. nadawca, który rozpowszechnia program, wymieniony w art. 43 ust. 1, jest obowiązany do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli nadawca nie wykonał obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu, Przewodniczący KRRiT, na wniosek operatora rozprowadzającego program, wzywa nadawcę do udostępnienia tego programu temu operatorowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W ocenie Sądu powołane przepisy, zostały prawidłowo zastosowane przez organ w sytuacji stwierdzonego w niniejszej sprawie braku realizacji obowiązku przez skarżącą. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej zawartej w skardze. Pojęcie "operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej", obejmuje każdy podmiot/operatora, który rozprowadza program w sieci telekomunikacyjnej, co wynika z treści przepisów rozdziału 6 u.r.t., regulującego problematykę rozpowszechniania niektórych programów telewizyjnych i rozprowadzania programów i definicji sformułowanych w art. 4 u.r.t. Z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.r.t. wynika obowiązek zgłoszenia do rejestru programu rozprowadzanego, z wyjątkiem programów, o których mowa w art. 43 ust.1 u.r.t. Organem prowadzącym rejestr jest Przewodniczący KRRiT (art. 41 ust. 3 u.r.t.). Zgłoszenia do rejestru dokonuje natomiast, jak stanowi art. 44 ust. 2 u.r.t., operator rozprowadzający program, nie później niż na miesiąc przed rozpoczęciem jego rozprowadzania. Rozprowadzanie programu można rozpocząć, jeżeli organ rejestracyjny nie odmówił rejestracji w terminie miesiąca od dnia zgłoszenia, pod warunkiem uiszczenia przez operatora opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 (art. 44 ust. 7u.r.t.). W wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46 u.r.t. rozporządzeniu KRRiT z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu prowadzenia rejestru programów telewizyjnych rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym i programów rozprowadzanych (Dz. U. Nr 103 poz. 603 ze zm.) w § 7 ust. 1 zawarto, że księga rejestrowa programów rozprowadzanych prowadzona jest dla każdego operatora rozprowadzającego programy, zwanego dalej "operatorem". Z kolei w załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia w pkt III. Obszar, na którym program ma być rozprowadzany zapisano: "Nr wpisu do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych W przypadku podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej należy załączyć oświadczenie o prowadzeniu działalności operatorskiej polegającej na rozprowadzaniu programów". Wynika z nich, że operatorem rozprowadzającym programy nie musi być przedsiębiorca telekomunikacyjny, a więc odmiennie niż tego wymaga art. 2 pkt 27 P.t., który wśród przedsiębiorców telekomunikacyjnych wyróżnia kategorię operatorów (lit. b). Zatem pojęcie "operatora", którym posługuje się art. 2 pkt 27 lit. b P.t. nie może być utożsamiane z pojęciem "operatora rozprowadzającego programy w sieciach telekomunikacyjnych", którym operuje art. 43 u.r.t. Powyższe przepisy u.r.t. dotyczą każdego podmiotu/operatora rozprowadzającego program, bez względu czy sprawuje kontrolę właścicielską nad urządzeniami telekomunikacyjnymi, czy też wynikającą z innych praw w związku z zawartymi umowami z właścicielami tych urządzeń. Konsekwencją stwierdzenia, że skarżąca jest operatorem rozprowadzającym programy w sieciach telekomunikacyjnych innych niż wykorzystywane do rozprowadzania rozsiewczego naziemnego lub rozsiewczego satelitarnego, tj. potocznie w Internecie, jest uznanie, że podlega ona obowiązkowi must carry. Jak wynika bowiem z treści art. 43 ust. 1 u.r.t. przepis ten dotyczy każdego operatora rozprowadzającego program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie. Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 43 ust. 2 u.r.t. nadawca, który rozpowszechnia program wymieniony w ust. 1, nie może odmówić operatorowi rozprowadzającemu program w sieci telekomunikacyjnej, o której mowa w ust. 1, zgody na rozprowadzanie tego programu, ani też nie może uzależnić udzielenia takiej zgody od uiszczania jakiegokolwiek wynagrodzenia, w tym w szczególności z tytułu udzielenia licencji za korzystanie z nadania. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.r.t. usługą medialną jest usługa w postaci programu albo audiowizualnej usługi medialnej na żądanie, za którą odpowiedzialność redakcyjną ponosi jej dostawca i której podstawowym celem jest dostarczanie poprzez sieci telekomunikacyjne ogółowi odbiorców audycji, w celach informacyjnych, rozrywkowych lub edukacyjnych; usługą medialną jest także przekaz handlowy. W myśl art. 4 pkt 6, 8 i 30 u.r.t. operatorem rozprowadzającym program w sieci telekomunikacyjnej jest podmiot przejmujący rozpowszechniony program (tj. uporządkowany zestaw audycji, przekazów handlowych lub innych przekazów, rozpowszechniany w całości, w sposób umożliwiający jednoczesny odbiór przez odbiorców w ustalonym przez nadawcę układzie) w całości i bez zmian oraz wtórnie go rozpowszechniający (równocześnie z jego rozpowszechnianiem przez nadawcę) w sieciach telekomunikacyjnych w rozumieniu ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Rozprowadzaniem jest więc przejmowanie rozpowszechnionego programu w całości i bez zmian oraz równoczesne, wtórne jego rozpowszechnianie. Rozpowszechnianie zaś to emisja programu drogą bezprzewodową lub przewodową do odbioru przez odbiorców (art. 4 pkt 7 u.r.t.). Obowiązek rozprowadzania dotyczy więc podmiotu, który przejmuje rozpowszechniony program w całości i bez zmian oraz równocześnie, wtórnie emituje go drogą bezprzewodową lub przewodową do odbioru przez odbiorców przy czym każdy operator rozprowadzający program, dokonuje tego w sieci telekomunikacyjnej. Zatem rozprowadzanie jest wtórnym rozpowszechnianiem. Rozpowszechnianie jest natomiast usługą medialną. Każda usługa medialna w rozumieniu u.r.t. świadczona jest "poprzez sieci telekomunikacyjne", odnosi się to również do usług świadczonych w internecie. Zgodnie z art. 2 pkt 35 P.t. - sieć telekomunikacyjna to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju. Co do definicji systemu teleinformatycznego ustawa o radiofonii i telewizji zawiera odesłanie do ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną w art. 4 pkt 29 u.r.t. W myśl art. 2 pkt 3 tej ustawy system teleinformatyczny to zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania, zapewniający przetwarzanie i przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych poprzez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne (por. wyrok NSA z 24 września 2020 r. sygn. akt II GSK 1283/19). Sąd nie podziela przekonania skarżącej, że cyt. " wykładnia wynikająca z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego została dokonana z pogwałceniem reguł wykładni." Skład podziela natomiast stanowisko zawarte w wyroku NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1375/19, że system teleinformatyczny jest systemem opierającym się na przekazie danych za pomocą sieci telekomunikacyjnych i z mocy definicji wymaga do funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej. Ponadto Sąd ten, ustalając, czy przepisy art. 43 ust. 1 i 2 oraz art. 43a u.r.t. dotyczą również operatorów rozprowadzających programy w sieciach internetowych, odwołał się do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, którą zmieniono brzmienie art. 43 u.r.t. i dodano art. 43a u.r.t. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy VI.4016) zmianę art. 43 i dodanie art. 43a tłumaczono: "(...) mając na uwadze pojawienie się nowych sposobów odbioru telewizji (np. [...], [...]) konieczne było objęcie obowiązkiem must carry nie tylko operatorów sieci kablowych i platform satelitarnych, ale także pozostałych podmiotów rozprowadzających program w sieciach telekomunikacyjnych" oraz". Zgodnie zatem z projektowaną regulacją wszystkie programy, które będą dostępne naziemnie, będą też mogły być dostępne w sieciach kablowych i na platformach satelitarnych, a także w innych sieciach telekomunikacyjnych". Dodatkowo wskazano, że ww. podmioty rozprowadzające programy za pomocą sieci telekomunikacyjnych zobowiązane będą do rozprowadzania i oferowania odbiorcom programu, który został im udostępniony nieodpłatnie przez nadawcę na podstawie ust. 1 tego przepisu (...)". Z przywołanego uzasadnienia projektu wywieść więc należy, że ustawodawca formułując obowiązek must carry/must offer w art. 43 u.r.t., przez operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej rozumiał również operatora rozprowadzającego program przez Internet. Błędne jest stanowisko, że wykładnia taka narusza art. 31 dyrektywy o usłudze powszechnej. Przepis art. 31 ust. 1 zd. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi: "Państwa członkowskie mogą nakładać uzasadnione obowiązki transmisji obowiązkowej związane z nadawaniem określonych kanałów radiowych i telewizyjnych oraz usług uzupełniających, zwłaszcza usług ułatwiających odpowiedni dostęp niepełnosprawnym użytkownikom końcowym, na przedsiębiorstwa, które podlegają ich jurysdykcji i zapewniają sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych, w przypadku gdy dla znacznej liczby użytkowników końcowych takie sieci są głównym sposobem odbierania kanałów radiowych i telewizyjnych. Takie obowiązki nakłada się jedynie wtedy, gdy są one niezbędne do realizacji celów leżących w interesie ogólnym, wyraźnie określonych przez każde państwo członkowskie; obowiązki te są proporcjonalne i przejrzyste". Przepisy dotyczące must-carry wprowadzono na poziomie wspólnotowym w dyrektywie o usłudze powszechnej, będącej częścią pakietu dyrektyw tworzących ramy prawne regulujące komunikację elektroniczną. Przepisy art. 31 należy interpretować wraz z odnoszącymi się do nich przepisami preambuły wspomnianej dyrektywy, które precyzują zasady wprowadzania przepisów o obowiązkowym rozprowadzaniu wybranych programów w sieciach komunikacji elektronicznej. Pkt 43 preambuły wskazuje, że obok programów nadawców publicznych obowiązek ten może dotyczyć też udostępniania programów specjalnie dostosowanych do odbioru przez użytkowników niepełnosprawnych. Odnosząc się do możliwości dokonania wykładni przepisu art. 43 u.r.t. w kontekście art. 31 cytowanej dyrektywy należy podkreślić, że brzmienie obu przepisów i w konsekwencji określenie przedsiębiorców, których przepisy te dotyczą, są różne. Cytowany przepis dyrektywy określa, że obowiązek must-carry może być nałożony na przedsiębiorstwa, które zapewniają sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych. Z pkt 45 preambuły wyraźnie wynika, że art. 31 dyrektywy odnosi się do operatorów sieci komunikacji elektronicznej. W pkt 45 preambuły wskazano bowiem, że usługi dostarczające treści takich jak oferta sprzedaży łączonej dźwiękowej lub telewizyjnej treści programowej nie podlegają wspólnym ramom regulacyjnym dla sieci i usług łączności elektronicznej. Pkt 44 preambuły precyzuje, że do sieci używanych do rozpowszechniania programów radiowych lub telewizyjnych zalicza się sieci nadawcze kablowe, satelitarne i naziemne, zaś można zaliczyć do nich inne sieci, o ile znacząca liczba użytkowników końcowych używa takich sieci jako swojego głównego sposobu odbioru programów radiowych czy telewizyjnych. Natomiast z przepisów art. 43 ust. 1 i 2 u.r.t. wynika, że obowiązek must carry może być nałożony na operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej, i nie wynika, że musi to być przedsiębiorca zapewniający sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych (por. wyrok NSA z: 8 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1262/17; 27 września 2019 r., sygn. akt II GSK 437/19, cytowane wcześniej: II GSK 1375/19 i II GSK 1283/19). W kwestii możliwości stosowania obowiązku must carry w stosunku do przedsiębiorców, którzy nie wypełniają przesłanek określonych w art. 31 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej wypowiedział się TSUE w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie C-298/17. Trybunał zauważył, że dyrektywa ta pozostawia państwom członkowskim swobodę w zakresie nakładania obowiązków rozprowadzania, oprócz obowiązków, których dotyczy jej art. 33 ust. 1, w tym na przedsiębiorstwa, które – nie udostępniając sieci łączności elektronicznej – oferują oglądanie programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w internecie (pkt 27, 36). Trybunał uznał, że taki sposób udostępniania programów, który poprzestaje na oferowaniu oglądania programów telewizyjnych w bezpośredniej transmisji strumieniowej w Internecie, nie mieści się w art. 31 ust. 1 dyrektywy o usłudze powszechnej, gdyż operator [...] nie udostępnia sieci łączności elektronicznej (korzysta z otwartego Internetu), a jedynie oferuje dostęp do treści programu audiowizualnego udostępnianego w sieciach łączności elektronicznej (pkt 19). Stanowisko powyższe potwierdził TSUE w wyroku z 11 grudnia 2019 r. w sprawie C-87/19. Wobec tego błędne jest stanowisko, że wykładnia organu narusza art. 31 dyrektywy o usłudze powszechnej. Wymaga podkreślenia, że wykładnia literalna art. 43 u.r.t. wskazuje, że wyłącznie jeden rodzaj operatorów wyłączony jest z ustawowego obowiązku rozprowadzania programów, tj. operator rozprowadzający program w sposób cyfrowy drogą naziemną w multipleksie. Skarżąca nie rozprowadza programu w multipleksie, ale w sieci internetowej (która to sieć stanowi sieć telekomunikacyjną). Wyłączenie, o którym mowa w przepisie nie znajduje zatem zastosowania. Przymus bezwzględnej zgody ma z kolei zabezpieczać skuteczną realizację wdrożenia zasady must carry / must offer. Dodać należy, że granice sprawy w rozpoznanej sprawie wyznaczają przepisy art. 43 i art. 43a u.r.t. Wykracza zatem poza granice sprawy administracyjnej wyznaczonej tymi przepisami ocena stosunków o charakterze cywilnoprawnym, w tym w zakresie praw autorskich i licencji przysługujących do rozpowszechnianych i rozprowadzanych programów. Tym samym umowy regulujące stosunki w zakresie tych praw pozostają bez wpływu na uprawnienia i obowiązki wynikające z art. 43 i art. 43a u.r.t. Należy też wskazać, że "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r. sygn. FPS 14/99, opubl. ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 1283/19 i cytowana w nim orzecznictwo oraz doktryna). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok NSA z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08). W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 8/09, ONSAiWSA2010, Nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08 NSA stwierdził, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie". Stosowanie zasady pierwszeństwa wykładni językowej jest bowiem szczególnie ważne w takiej gałęzi prawa, w której regulacja ma charakter represyjny w tym sensie, że dotyczy obowiązków lub innych dotkliwych konsekwencji prawnych stosowanych wobec obywateli. Odstępstwo od sensu językowego przepisu dopuszczalne jest wówczas, gdy wykładnia prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe czy niezgodne z ratio legis interpretowanego przepisu, co jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Odnosząc się zatem do pierwszego z zagadnień należy zwrócić uwagę, iż w sferze wykładni prawa, dyrektywa wykładni językowej ma i powinna mieć niewątpliwe pierwszeństwo. Analiza tekstu prawnego jest bowiem pierwszym etapem wykładni prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie istoty sporu powinno nastąpić w oparciu o wykładnię językową przepisu. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się bowiem, że punktem wyjścia do wykładni tekstu prawnego jest metoda językowa i jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, to nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Zatem jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę prawną, to tak należy ów przepis rozumieć (por. np. uchwały składu 7 sędziów NSA z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10; z 22 czerwca 2011 r., sygn. akt I GPS 1/11; postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r., sygn. I KPZ 6/07,opubl. OSNKW 2005/5/37; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, publ. OTK 2000/5/141; oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2010, s. 291 i nast.). Wbrew zarzutom skargi ustawodawca przez operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej rozumiał również operatora rozprowadzającego program przez Internet. Jak już wyjaśniono na wstępie, wezwanie Przewodniczącego KRRiT na podstawie art. 43a ust. 2 u.r.t. jest aktem określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. co oznacza, że Sąd nie mógł dokonywać oceny jego zgodności z przepisami k.p.a. Tym samym zarzuty naruszenia przez Przewodniczącego KRRiT przepisów postępowania są bezzasadne. Przedmiotowe wezwanie ma umocowanie w art. 43a ust. 2 u.r.t. Przewodniczący KRRiT, wykonał więc obowiązek wynikający z ustawy i uzasadnił zaskarżone wezwanie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Prawo to obejmuje:a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację,b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej,c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Z obowiązków tych organ się wywiązał. Na zakończenie sąd wskazuje na niezasadność wniosku skarżącej dotyczącego wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zasada prawa wspólnotowego Unii Europejskiej powiązana jest z zasadą pytań prejudycjalnych, i stanowi, że jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał już wcześniej orzeczenie w sprawie wykładni danego przepisu prawa wspólnotowego, to ma ono zastosowanie również w późniejszych przypadkach, a poprzednie orzeczenie TSUE w tej sprawie jest wiążące. Wątpliwości prawne związane z interpretacją art. 31 dyrektywy zostały rozstrzygnięte przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie o sygn. akt: C-298/17 (France Televisions) dnia 13 grudnia 2018 r. W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie naruszył przepisów prawa m wskazanych w skardze. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.