II GSK 437/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2533/17 w sprawie ze skargi "A." S.A. w W. na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego udostępnienia programów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od "A." S.A. w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2533/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." S.A. w W. (dalej "skarżąca") na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej "KRRiT", "organ") z [...] października 2017 r. w przedmiocie nieodpłatnego udostępnienia programów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego aktu, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 43a ust. 2 w związku z art. 43a ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1414 ze zm.; dalej "u.r.t.") polegające na uznaniu, że A. S.A. nie wykonała obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnieniu programu i w konsekwencji uznaniu, że przepis ten został zastosowany przez organ właściwie, podczas gdy wezwanie z [....] października 2017 r. nie powinno być wystosowane do skarżącej z uwagi na to, że skarżąca udostępniła B. (dalej "B.") programy wymienione w art. 43 ust. 1 u.r.t. na podstawie umowy z [...] października 2016 r. i na podstawie tej umowy B. może rozprowadzać programy do abonentów będących podmiotami gospodarczymi, a udostępnienie to miało charakter nieodpłatny, II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: art. 43a ust. 1 w związku z art. 43 ust. 1 u.r.t. polegające na przyjęciu, że A. S.A. jest zobowiązana do nieodpłatnego udostępniania programu wymienionego w art. 43 ust. 1 u.r.t. operatorowi, który doprowadza sygnał programu do odbiornika użytkownika niebędącego użytkownikiem końcowym, tj. do podmiotu, który w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą udostępnia zbiorowo odebrane programy, podczas gdy celem obowiązku must-carry jest udostępnienie rozprowadzanego programu bezpośrednio użytkownikom końcowym; przepis ten zobowiązuje nadawcę do udostępnienia programów operatorowi w celu realizacji obowiązku must-carry, art. 43 ust. 1 u.r.t. polegające na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu operator zobowiązany jest do rozprowadzania programów w nim wymienionych do każdego abonenta, także abonenta niebędącego użytkownikiem końcowym, podczas gdy celem przepisu must-carry jest zapewnienie użytkownikom końcowym dostępu do wymienionych w nim programów, art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.); dalej "p.t.") poprzez uznanie, że użytkownikiem końcowym jest podmiot gospodarczy wykorzystujący odbierane programy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy zgodnie z tym przepisem użytkownikiem końcowym jest podmiot korzystający z programów dla zaspokojenia własnych potrzeb, tj. niezwiązanych z prowadzoną przez ten podmiot działalnością gospodarczą. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ i uczestniczka postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Wyjaśnić na wstępie należy również, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej: nowela), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Obszerność i szczegółowość wywodów uzasadnienia kontrolowanego wyroku, w ocenie Sądu kasacyjnego, uprawnia do ograniczenia rozważań niniejszego uzasadnienia wyłącznie do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych – wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej, bowiem zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. NSA nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny zatem być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46). Adresatem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. są autorzy skarg kasacyjnych, nie zaś sądy I instancji. Z tej przyczyny art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (bądź pkt 2 p.p.s.a.) nie może być wzorcem kontroli wyroku sądu I instancji. Wzorcami kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są natomiast normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej; uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Wadliwy jest także brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powiązano zarzucanego naruszenia u.r.t. z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym – zdaniem skarżącej– polegało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, trzeba wskazać, jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia i na czym zdaniem skarżącej kasacyjnie polegała ich błędna wykładnia przez Sąd I instancji. Z kolei podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie powinny zmierzać do wyjaśnienia, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować. W orzecznictwie NSA podnosi się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (np. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1506/09, Lex nr 745674, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich przed sądami administracyjnymi. Skarżąca tymczasem nie zakwestionowała w ogóle ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Ponadto w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, określony w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Kwestionowanie ustaleń faktycznych może być skuteczne tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (por. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 96). Stąd też nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut oznaczony w pkt I.1) petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym skarżąca bez sformułowania zarzutu procesowego kwestionującego ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę zaskarżonego wyroku, podniosła, że Sąd I instancji naruszył prawo materialne, tj. art. 43a ust. 2 w związku z art. 43a ust. 1 u.r.t. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że A. S.A. nie wykonała obowiązku polegającego nieodpłatnym udostępnieniu programu, podczas gdy, jej zdaniem, skarżąca na podstawie umowy z dnia [...] października 2016 r. udostępniła B. w G. programy wymienione w art. 43 ust. 1 u.r.t. Skoro autor skargi kasacyjnej skutecznie nie podważył przyjętych, jako podstawa wyrokowania, ustaleń faktycznych, należało przyjąć, że zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony przez organy w sposób prawidłowy, w związku z czym należy przystąpić do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie są również trafne podniesione w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 43 ust. 1, art. 43a ust. 1 u.r.t. oraz art. 2 pkt 50 p.t. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, Lex nr 192124, z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, Lex nr 165771, z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, Lex nr 171170, z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 611/12, Lex nr 1372101). A. S.A interpretuje zakwestionowane w skardze kasacyjnej przepisy w ten sposób, że uznaje, że zobowiązanie jej do nieodpłatnego udostępnienia programu wymienionego w art. 43 ust. 1 u.r.t. operatorowi, który doprowadza sygnał programu do odbiornika użytkownika, dotyczy jedynie użytkownika końcowego, a nie dotyczy użytkownika, który w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą udostępnia dalej zbiorowo odebrane programy. Spornym zagadnieniem jest zatem, czy w związku z realizacją zasady must-carry nadawcy mogą odmawiać wyrażenia zgody na rozprowadzanie programów określonych w art. 43 ust. 1 u.r.t. podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, umożliwiającym zbiorowy odbiór programów. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji, interpretując przepis art. 43 ust. 1 u.r.t., oparł się jedynie na wykładni językowej, co nie jest do pogodzenia z charakterem i celami obowiązku must-carry, które zostały określone w dyrektywie z 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanej z sieciami usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (Dz. Urz. UE Nr 108, str. 51 ze zm.; dalej "dyrektywa o usłudze powszechnej"). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd o konieczności dokonania wykładni systemowej art. 43 ust. 1 u.r.t. w oparciu o treść ust. 3 i 4 art. 43 u.r.t. Jak wskazuje się w orzecznictwie i nauce prawa, "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; publ.). Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zwraca uwagę na to, że nigdy zasada prymatu wykładni językowej nie miała w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 93/08) NSA stwierdził natomiast, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie". Stosowanie zasady pierwszeństwa wykładni językowej jest bowiem szczególnie ważne w takiej gałęzi prawa, w której regulacja ma charakter represyjny w tym sensie, że dotyczy obowiązków lub innych dotkliwych konsekwencji prawnych stosowanych wobec obywateli. Odstępstwo od sensu językowego przepisu dopuszczalne jest wówczas, gdy wykładnia prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe czy niezgodne z ratio legis interpretowanego przepisu, co jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Odnosząc się zatem do pierwszego z zagadnień należy zwrócić uwagę, iż w sferze wykładni prawa, dyrektywa wykładni językowej ma i powinna mieć niewątpliwe pierwszeństwo. Analiza tekstu prawnego jest bowiem pierwszym etapem wykładni prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie istoty sporu powinno nastąpić w oparciu o wykładnię językową przepisu. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się bowiem, że punktem wyjścia do wykładni tekstu prawnego jest metoda językowa i jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, to nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. Zatem jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę prawną, to tak należy ów przepis rozumieć (por. np. uchwały NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10 i z dnia 22 czerwca 2011r., sygn. akt I GPS 1/11, postanowienie SN z 26 kwietnia 2007r., I KZP 6/07, publ. OSNKW 2005/5/37; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 25/99, publ. OTK 2000/5/141; oraz M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2010, s. 291 i nast.). Powołując się na motyw 43 dyrektywy i przepis art. 31 dyrektywy skarżący kasacyjnie stwierdził, że "warunek spełnienia doniosłego celu społecznego, jakim jest zapewnienie dostępu do usługi powszechnej użytkownikom końcowym sieci, w przypadku gdy znacząca liczba użytkowników końcowych takich sieci wykorzystuje je jako swój główny sposób odbierania audycji radiowych i telewizyjnych, należy ocenić jako warunek podstawowy, kwalifikujący prawidłowość takiej regulacji w narodowym porządku prawnym". Przepis art. 31 ust. 1 zd.1 i 2 dyrektywy o usłudze powszechnej ma następujące brzmienie "Państwa członkowskie mogą nakładać uzasadnione obowiązki transmisji obowiązkowej związane z nadawaniem określonych kanałów radiowych i telewizyjnych oraz usług uzupełniających, zwłaszcza usług ułatwiających odpowiedni dostęp niepełnosprawnym użytkownikom końcowym, na przedsiębiorstwa, które podlegają ich jurysdykcji i zapewniają sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych, w przypadku gdy dla znacznej liczby użytkowników końcowych takie sieci są głównym sposobem odbierania kanałów radiowych i telewizyjnych. Takie obowiązki nakłada się jedynie wtedy, gdy są one niezbędne do realizacji celów leżących w interesie ogólnym, wyraźnie określonych przez każde państwo członkowskie; obowiązki te są proporcjonalne i przejrzyste". Przepisy dotyczące must-carry wprowadzono na poziomie wspólnotowym w dyrektywie o usłudze powszechnej, będącej częścią pakietu dyrektyw tworzących ramy prawne regulujące komunikację elektroniczną. Przepisy art. 31 należy interpretować wraz z odnoszącymi się do nich przepisami preambuły wspomnianej dyrektywy, które precyzują zasady wprowadzania przepisów o obowiązkowym rozprowadzaniu wybranych programów w sieciach komunikacji elektronicznej. Pkt 43 preambuły wskazuje, że obok programów nadawców publicznych obowiązek ten może dotyczyć też udostępniania programów specjalnie dostosowanych do odbioru przez użytkowników niepełnosprawnych. Odnosząc się do możliwości dokonania wykładni przepisu art. 43 u.r.t. w kontekście art. 31 dyrektywy należy podkreślić, że brzmienie obu przepisów i w konsekwencji określenie przedsiębiorców, których przepisy te dotyczą, są różne. Cytowany przepis dyrektywy określa, że obowiązek must-carry może być nałożony na przedsiębiorstwa, które zapewniają sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych. Z pkt 45 preambuły wyraźnie wynika, że art. 31 dyrektywy odnosi się do operatorów sieci komunikacji elektronicznej. W pkt 45 preambuły wskazano bowiem, że usługi dostarczające treści takich jak oferta sprzedaży łączonej dźwiękowej lub telewizyjnej treści programowej nie podlegają wspólnym ramom regulacyjnym dla sieci i usług łączności elektronicznej. Pkt 44 preambuły precyzuje, że do sieci używanych do rozpowszechniania programów radiowych lub telewizyjnych zalicza się sieci nadawcze kablowe, satelitarne i naziemne, zaś można zaliczyć do nich inne sieci, o ile znacząca liczba użytkowników końcowych używa takich sieci jako swojego głównego sposobu odbioru programów radiowych czy telewizyjnych. Natomiast z przepisów art. 43 ust. 1 i 2 u.r.t. wynika, że obowiązek must carry może być nałożony na operatora rozprowadzającego program w sieci telekomunikacyjnej, i nie wynika, że musi to być przedsiębiorca zapewniający sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 1262/17). Autor skargi kasacyjnej uznał za konieczne dokonanie wykładni systemowej art. 43 ust. 1 u.r.t., przede wszystkim w oparciu o treść ust. 3 i 4 art. 43 u.r.t. Przechodząc do oceny tego zarzutu, należy w pierwszej kolejności wskazać treść ww. przepisów. Zgodnie z art. 43 ust. 1 u.r.t. operator rozprowadzający program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie, jest obowiązany do rozprowadzania programów "[...]", "[...]" i jednego regionalnego programu telewizyjnego rozpowszechnianego przez A. S.A. oraz programów rozpowszechnianych w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 649) na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez C. S.A., D. S.A., E. S.A., F. Sp. z o.o. W przypadku operatora rozprowadzającego programy w sieciach telekomunikacyjnych innych niż wykorzystywane do rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego lub rozsiewczego satelitarnego obowiązek rozprowadzania regionalnego programu telewizyjnego dotyczy regionalnego programu telewizyjnego właściwego dla danego obszaru. W myśl art. 43 ust. 3 u.r.t. Przewodniczący KRRiT przeprowadza ocenę realizacji obowiązku, o którym mowa w ust 1, nie rzadziej niż raz na dwa lata, kierując się interesem społecznym w zakresie dostarczania informacji udostępniania dóbr kultury i sztuki, ułatwiania korzystania z oświaty, sportu i dorobku nauki i upowszechniania edukacji obywatelskiej. Wyniki oceny Przewodniczący KRRiT przedstawia ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, który podejmuje działania konieczne do zapewnienia, aby obowiązki, o których mowa w ust 1, były proporcjonalne i przejrzyste oraz nakładane jedynie wtedy gdy jest to niezbędne do realizacji celów określonych w ust. 3 (art. 43 ust. 4 u.r.t.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ratio legis przepisów art. 43 ust. 1 oraz art. 43 ust. 3 i 4 u.r.t. są odmienne. W pierwszym analizowanym przepisie ustawodawca nałożył na operatora rozprowadzającego program obowiązek rozprowadzania wskazanych w tym przepisie programów. Oznacza to konieczność zapewnienia dostępności tych programów w pakietach oferowanych przez operatora. Art. 43 ust. 1 u.r.t. należy rozpatrywać łącznie z art. 43a ust. 3 pkt 1 u.r.t. wskazującym, że operator rozprowadzający program jest obowiązany rozprowadzać i oferować program, który został mu nieodpłatnie udostępniony. Oferowane przez operatorów powinny być zatem wszystkie programy wymienione w art. 43 ust. 1 ustawy, a ich nadawcy zgodnie z art. 43a ust. 1 ustawy zobowiązani są te programy operatorom udostępnić. Nieobecność programów objętych transmisją obowiązkową w którymś z oferowanych pakietów będzie oznaczać brak realizacji przez operatora obowiązku wynikającego z art. 43a ust. 3 pkt 1 u.r.t., czyli obowiązku oferowania abonentom nieodpłatnie udostępnianych programów, co skutkować może odpowiedzialnością operatora na podstawie art. 53b u.r.t. Natomiast dwa kolejne przepisy art. 43 u.r.t., tj. ust. 3 i 4, nakładają na Przewodniczącego KRRiTV obowiązek okresowego przeglądu realizacji obowiązku must-carry, określając przy tym kryterium interesu społecznego jako podstawowego w ocenie dostarczania przez operatorów rozprowadzających programy informacji, udostępniania dóbr kultury i sztuki, ułatwiania korzystania z oświaty, sportu i dorobku nauki i upowszechniania edukacji obywatelskiej. Z powyższych przepisów w żadnej mierze nie można wyprowadzić takiego wniosku, jaki przedstawiła skarżąca kasacyjnie, a mianowicie, że celem instytucji must-carry jest zagwarantowanie użytkownikom końcowym dostępu do określonych programów telewizyjnych, którym nie może być podmiot prowadzący działalność gospodarczą w celu udostępnienia programu innym użytkownikom. Wbrew poglądowi autora skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji wykładnia językowa art. 43 ust. 1 u.r.t. nie jest sprzeczna z treścią wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Ustawodawca krajowy nie wprowadził jakichkolwiek ograniczeń w zakresie pojęcia odbiorcy, w tym takich, że nieodpłatne udostępnianie programu winno nastąpić tylko i wyłącznie użytkownikowi końcowemu niebędącemu podmiotem gospodarczym dostarczającym programy innym użytkownikom. Skoro żaden z przepisów u.r.t. nie upoważnia nadawcy do wyboru rodzaju odbiorcy, do którego może być rozprowadzany udostępniany przez niego program, a takiego przepisu nie wskazuje skarżąca kasacyjnie, to brak jest podstaw do rozróżniania sytuacji operatorów rozprowadzających programy w zależności od rodzaju podmiotów, do których rozprowadzany jest przez nich program. Nie można zatem zaaprobować poglądu skarżącej kasacyjnie, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą może być uznany za użytkownika końcowego, jeżeli będzie odbierał programy w celu realizacji własnych potrzeb, niezwiązanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Ustawa o radiofonii i telewizji w art. 4 definiuje szereg pojęć wskazując, że w rozumieniu ustawy mają one określone znaczenie, a w odniesieniu do niektórych pojęć wprost odsyła do definicji zawartych w innych ustawach. Ustawa nie zawiera definicji legalnych ważnych dla jej funkcjonowania pojęć, m.in. brak jest definicji takich pojęć jak "operator", "odbiorca", i nie odsyła w tym zakresie do definicji zawartych w innych ustawach, w tym w ustawie – Prawo telekomunikacyjne. W takiej sytuacji, gdy w odniesieniu do określenia ww. pojęć u.r.t. wprost nie odwołuje się do przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne lub innych ustaw, należy uznać, że jest to działanie celowe ustawodawcy i brak jest podstaw do uznania, że możliwe jest sięganie do definicji legalnych funkcjonujących w ustawie – Prawo telekomunikacyjne, w tym także jeśli chodzi o termin "użytkownik końcowy", który to terminem w ogóle nie posługuje się u.r.t. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej opisany w pkt II.3) petitum skargi kasacyjnej. Błędne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że prawidłowe zastosowanie art. 43 ust. 1 u.r.t. podlega ograniczeniu w odniesieniu do użytkowników końcowych w rozumieniu art. 2 pkt 50 p.t. Oczywistym jest, że w sytuacji, w której ustawodawca w ustawie o radiofonii i telewizji nie posługuje się pojęciem "użytkownik końcowy", nie ma żadnych podstaw, aby sięgać do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 50 p.t. w celu uznania, że operator rozprowadza program jedynie odbiorcom mającym przymiot użytkownika końcowego, niebędących podmiotami gospodarczymi, które wykorzystują usługę w celach związanych z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą. Niewątpliwie przewidziana w art. 2 pkt 50 p.t. definicja użytkownika końcowego odnosi się do obowiązku must-carry nałożonego na przedsiębiorstwa, które zapewniają sieci łączności elektronicznej wykorzystywane do rozpowszechniania wśród ogółu obywateli kanałów radiowych lub telewizyjnych. W odniesieniu do tych podmiotów wskazuje się na to, że użytkownik końcowy korzysta z usług telekomunikacyjnych nie w celach związanych z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, lecz po to, aby zaspokoić własne potrzeby. Jest to zgodne z art. 2 lit. n dyrektywy ramowej, w myśl którego użytkownikiem końcowym jest użytkownik, który nie dostarcza publiczności sieci łączności elektronicznej ani nie świadczy usług (publicznie dostępnych) łączności elektronicznej" (A.J. Krasuski, Komentarz do art. 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne [w:] Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. IV, WK 2015). Wobec powyższego stwierdzić należy, że pogląd Sądu I instancji, akceptujący w całości stanowisko organu co do rozumienia pojęcia "odbiorca", którym posługuje się u.r.t., jest prawidłowy. Zgodnie z art. 4 pkt 8a u.r.t. publicznym udostępnianiem audiowizualnej usługi medialnej na żądanie jest jej świadczenie w sposób umożliwiający ogółowi użytkowników, w wybranym przez nich momencie i na ich życzenie, odbiór wybranej przez nich audycji z katalogu udostępnionego w ramach takiej usługi. Należy zatem przyjąć, że co do zasady, usługa medialna jest dostarczana "ogółowi odbiorców audycji". Podobne sformułowanie mówiące o publicznym udostępnianiu audiowizualnej usługi medialnej na żądanie "ogółowi użytkowników" wskazuje na potencjalnie nieograniczony krąg odbiorców audycji zawartych w programie lub w katalogu usług na żądanie. Pojęcie odbiorcy audycji jest zatem niezwykle szerokie. Za odbiorców należy uznać podmiot nie tylko korzystający z usługi na podstawie umowy, lecz także podmiot faktycznie korzystający z usługi medialnej (programu) dostępnej bez opłat. Zgodzić należy się z poglądem S. Piątka, że "(...) Ogół odbiorców to wszelkie osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne, które mogą być stronami majątkowych stosunków prawnych, a takie faktycznymi odbiorcami przekazów" (S. Piątek, Ustawa o radiofonii i telewizji. Komentarz, Warszawa 2014) W takiej sytuacji należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 43 ust. 1 w związku z art. 43a ust. 1 u.r.t. i uznania, że odbiorca jest zobowiązany do rozprowadzania programów także do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Przepisy te, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie stanowią o wyłączeniach w przypadku, jak zarzuca skarżąca kasacyjnie, udostępniania przez sieć sygnału podmiotom, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej organizują pokazy publiczne dla grup osób, a wielu dystrybutorów sygnału odnosi z niego korzyść. Przytoczone powyżej przepisy dotyczą rozprowadzania programu, którym zgodnie z art. 4 pkt 8 u.r.t. jest przejmowanie rozpowszechnionego programu w całości i bez zmian oraz równoczesne, wtórne jego rozpowszechnianie. Słusznie Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że definicje rozprowadzania i rozpowszechniania wskazują na potencjalnie nieograniczony krąg odbiorców programu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.). NSA, zasądzając na rzecz organu kwotę 240 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował przed Sądem I instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.