VI SA/Wa 975/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (sygn. akt [...]) Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") - działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 ze zm.) w zw. art. 8 § 1 w zw. z art. 13 § 1 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na podjętą przez Radę Gminy w [...] (dalej: "Rada") uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. (dalej: "Uchwała") w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...]. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tzn. w zakresie § 2, § 3 i § 4, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. Preambuły, art. 1 i art. 12 ust. 2 i 4 oraz art. 9(6) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.; dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości"). W skardze zarzucono, że w uchwale dopuszczono się powtórzenia przepisów ustawy oraz nieprecyzyjne określono sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży alkoholu i uzależniono lokalizację punktów sprzedaży alkoholu od zgody zarządzających obiektem chronionym - pomimo braku po stronie Rady upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikujących w tym zakresie przepisy ustawowe. Autor skargi wskazał także, że przepisem § 3 uchwały Rada określiła miejsca, w których może być prowadzona sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (za wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, tymczasem kwestie miejsca sprzedaży napojów alkoholowych reguluje art. 9(6) ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie wynika konieczność ustalenia sposobu mierzenia odległości pomiędzy punktami sprzedaży a obiektami chronionymi jeśli nie ma sporu co do sposobu mierzenia. W tej zaś sprawie uchwała statuując 100 - metrową odległość nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych co do sposobu i metody mierzenia ww. odległości. Organ uznał także za prawnie dopuszczalną modyfikację warunków wynikających z § 2 ust. 1 uchwały poprzez zgodę zarządcy obiektów chronionych. A jej przepis § 2 - jak wyjaśniono - służyć ma umożliwieniu organizowania na terenie gminny imprez o charakterze okolicznościowym i zwyczajowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy [...]. Uchwała ta wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w brzmieniu wynikającym z publikacji w Dz. U. z 2001 r. poz. 594, z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (w brzmieniu wynikającym z publikacji Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o wychowaniu w trzeźwości". Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym mówi o tym, że podejmowanie uchwał sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Drugi człon podstawy prawnej zaskarżonego aktu stanowią z kolei przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, które upoważniają radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz w miejscu sprzedaży (ust. 1), a także zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2). Z uwagi na charakter zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonej uchwale wskazać należy, że wprawdzie obowiązujące przepisy nie określają kryteriów, jakimi rada powinna kierować się przy ustalaniu zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jednak w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 12 ust. 2 ustawy nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających ww. zasady jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Cele te należy odczytywać z już samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z Preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1 i 2 powołanej ustawy. Wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94, stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 2792/95, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Realizując delegację w zakresie określenia w uchwale zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarto § 2 zaskarżonej uchwały przepis w brzmieniu: "Ustala się niżej wymienione zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych: 1) punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 100 m od placówek oświatowych, ośrodków zdrowia i kościołów; 2) usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w odległości bliższej niż ustalonej w § 2 ust. 1 wymaga pisemnej zgody właściciela, zarządcy lub administratora wymienionych w w/w paragrafie obiektach". W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi co do braku dostatecznej jasności, precyzji i jednoznaczności użytego w § 2 pkt 1 uchwały określenia "w odległości mniejszej niż 100 m od placówek (...)". W uchwale nie wskazano sposobu pomiaru wskazanej odległości, a ściślej - identyfikacji punktów, pomiędzy którymi należy dokonywać pomiaru. W tym zakresie wątpliwości mogą powstać już na poziomie ustalania - dla potrzeb pomiaru wymaganej odległości - jak należy rozumieć pojęcie "punktu sprzedaży". A mianowicie, czy pomiaru należy dokonywać np. do granicy działki (posesji), na której taki punkt jest zlokalizowany, do ściany budynku (obiektu handlowego), w którym się mieści, do wejścia na tę posesję/do tego budynku, czy może do punktu kasowego lub innego punktu w przestrzeni. Powyższe niejasności związane z wykładnią sposobu ustalania odległości, o której mowa w § 2 pkt 1 uchwały, nakazują uznać, że analizowana regulacja narusza prawo poprzez nie dość jednoznaczne i zgodne z zasadami prawidłowej legislacji określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, jak tego wymaga przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W doktrynie podkreśla się, iż przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy rady gminy powinny mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów (I. Skrzydło-Niżnik "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz", Zakamycze 2002, kom. do art. 12). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. (II GSK 497/11), niejednoznaczne określenie odległości między miejscami sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych nie dąży do realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy i może służyć omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym na terenie gminy i musi być tak skonstruowana, by odczytanie jej norm nie nastręczało problemów, nie budziło wątpliwości i nie prowadziło do różnych wyników. Uchwała nie może powodować niepewności co do tego, gdzie mogą być usytuowane miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Należy pamiętać, że w oparciu o tę właśnie uchwałę wydawane są decyzje zezwalające na sprzedaż napojów alkoholowych w konkretnie określonym miejscu (art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Możliwość różnej, a tym samym dowolnej interpretacji postanowień uchwały uznana być musi za naruszenie zarówno art. 12 ust. 2, jak i art. 1 i 2 ustawy. Takie określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie realizuje bowiem celów ustawy, o których była mowa na wstępie. Ponadto określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przez określenie ich odległości od miejsc zasługujących w ocenie rady gminy na ochronę powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Celem określenia powyższych zasad jest rzeczywista, a nie tylko iluzoryczna realizacja postulatu ograniczania dostępności alkoholu w tych miejscach, w których dostępność ta stwarza określone zagrożenia. W zaskarżonej uchwale nie powołano się na ustalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie wiadomo więc, czy i jakie cele przyświecały radzie przy określaniu minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych. Okoliczności te zaskarżona uchwała pomija, co może powodować wątpliwości przy jej stosowaniu. W praktyce może też prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stanowienie przez radę gminy norm prawnych niezgodnie z zasadami redagowania tekstów prawnych i w taki sposób, że brak precyzji i niejednoznaczność norm stwarzają zagrożenie prawidłowej realizacji celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowi naruszenie prawa. Za trafne należy także uznać stanowisko Prokuratora odnośnie niedopuszczalności uzależnienia lokalizacji miejsca sprzedaży alkoholu od uzyskania zgody zarządzającego określonym obiektem chronionym (§ 2 in fine uchwały). Sąd w składzie obecnym w pełni podziela tezy orzeczeń sądów administracyjnych zawartych np. w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 307/08, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 455/09, wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 550/10 - że taki warunek wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W przepisie tym ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży (podawania) napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych, takich jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu rada gminy nie może uzależniać takiej lokalizacji od zgody określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje przepis zawierający upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ograniczeń takich nie zawierają także art. 14 i 15 tej ustawy, ustanawiające zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07, LEX nr 361571). Reasumując Sąd stwierdza, że regulacja zawarta w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tego rodzaju naruszenie ma charakter istotny, niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99). Zdaniem Sądu Prokurator ma rację także w zakresie, w jakim kwestionuje brzmienie § 3 uchwały. Wskazanie miejsc sprzedaży i podawania alkoholu wykracza poza zakres upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Upoważnienie w tym znaczeniu to przepis, który daje podstawę indywidualnie określonemu podmiotowi do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie. Z mocy art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości rada gminy mogła uregulować tylko zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie zaś określać (konkretyzować) miejsca, gdzie dokonuje się ich sprzedaży i podawania. Jak już była o tym mowa z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że pod pojęciem zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy, należy rozumieć rozmieszczenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, w szczególności określenie usytuowania tych miejsc względem obiektów chronionych. Słuszny jest także zarzut odnoszący się do § 4 przedmiotowej uchwały dotyczący subdelegacji dla wójta do wydania zgody na jednorazową zmianę miejsca podawania i spożywania napojów alkoholowych bez zachowania wymagań określonych w uchwale (tj. tych wynikających z jej § 2) dla imprez o charakterze społecznym lub charytatywnym. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości tylko rada gminy w formie uchwały może określić zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt, nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. Co więcej, wskazać należy przepis art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustanawia kompetencję rady gminu - nie do zmiany miejsca podawania i sprzedaży napojów alkoholowych - ale do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych o charakterze stałym bądź też czasowym na wyznaczonych obszarach gminy ze względu na charakter tych miejsc, a już nie ze względu na wagę odbywających się tam uroczystości czy wydarzeń. Jak wykazano wyżej § 2, § 3 i § 4 uchwały naruszają przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. jej Preambułę, art. 1, 2 oraz 12 ust. 2. Wprawdzie w skardze kwestionuje się tylko niektóre postanowienia uchwały, jednak nie przesądza to o określeniu wiążących sąd granic zaskarżenia. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd stwierdził więc nieważność całej uchwały uznając, że dostrzeżone naruszenia dotyczą jej istotnej części, a przepis § 1 pozostaje z nimi w związku. Bez postanowień § 2 zaskarżona uchwała nie mogłaby zostać wykonana. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.