VI SAB/Wa 28/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w załatwieniu pisma pt. "Skarga na sprzedawcę energii" 1. stwierdza, że Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 marca 2020 r. Pani A. B.("strona", "skarżąca") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów prawa" przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki ("Prezes URE") i wniosła o rozpatrzenie przez ten organ: 1) ponagleń z dnia 12 września 2018 r., z dnia 11 stycznia 2019 r., z dnia 2 lipca 2019 r. oraz z dnia 18 lutego 2020 r. wraz z wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy, 2) skargi z dnia 7 maja 2018 r. wraz z wyznaczeniem terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie wniosła o "pociągnięcie do odpowiedzialności" Prezesa URE poprzez nałożenie grzywny na ten organ, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Z treści skargi wynika, iż skarżąca pismem z dnia 7 maja 2018 r. złożyła "Skargę na sprzedawcę energii" (dalej "skarga"), a organ nie wydał w tej sprawie decyzji lub postanowienia. Wskazała także, że od złożenia skargi mijają prawie dwa lata, co narusza art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła także Prezesowi URE, że żadnemu ze złożonych przez nią ponagleń (tj. z dnia 12 września 2018 r., z dnia 11 stycznia 2019 r., z dnia 2 lipca 2019 r. oraz z dnia 18 lutego 2020 r.) nie nadano biegu w myśl art 37 § 4 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę, Prezes URE uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Organ wniósł o odrzucenie skargi, alternatywnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że zgodnie art. 37 § 8 k.p.a. w przypadku ponagleń wnoszonych do Prezesa URE (art. 37 § 3 pkt 2), art. 37 § 4 k.p.a. (stanowiący o przekazaniu sprawy organowi wyższego stopnia), nie znajduje zastosowania. W stosunku do Prezesa URE będącego - zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne - centralnym organem administracji rządowej oraz ministrem w rozumieniu 5 § 2 k.p.a. w zakresie prowadzonych przez niego postępowań, a tym bardziej podejmowanych działań w sprawie skarg konsumenckich - brak jest organu wyższego stopnia, do którego należałoby przekazać takie ponaglenie. Rozpatrywanie ponagleń należy zatem do właściwości Prezesa URE. Wbrew zaś twierdzeniom skarżącej, wszystkie ponaglenia zostały przez Prezesa URE rozpoznane: - ponaglenie z dnia 12 września 2018 r. (doręczone w dniu 17 września 2018 r.) zostało załatwione pismem z dnia 24 września 2018 r., - ponaglenie z dnia 11 stycznia 2019 r. (doręczone w dniu 21 stycznia 2019 r.) zostało załatwione pismem z dnia 29 stycznia 2019 r., - ponaglenie z dnia 2 lipca 2019 r. (doręczone w dniu 8 lipca 2019 r.) zostało załatwione pismem z dnia 10 lipca 2019 r., - ponaglenie z dnia 18 lutego 2020 r. (doręczone w dniu 25 lutego 2020 r.) - zostało załatwione pismem z dnia 26 lutego 2020 r. Odnośnie zarzutu "braku wydania ze strony organu prowadzącego sprawę jakiejkolwiek decyzji lub postanowienia" organ wskazał, że skargi konsumenckie wnoszone do Prezesa URE - a dotyczące działalności przedsiębiorstw energetycznych - nie wszczynają postępowania administracyjnego, w rozumieniu przepisów k.p.a. Sprawa będąca przedmiotem takiej skargi nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Omawiane skargi konsumenckie, nie są również skargami w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów Działu VII, art. 221 - art. 256 k.p.a. odnoszące się do skarg i wniosków), na załatwienie których również nie służy skarga do sądu. Prezesa URE wyjaśnił, że skargi na przedsiębiorstwa energetyczne podlegają załatwieniu poprzez udzielenie zainteresowanemu stosownych informacji poprzedzonych wyjaśnieniami przedsiębiorstwa energetycznego udzielonymi w trybie art. 28 ustawy - Prawo energetyczne (Prezes URE ma prawo wglądu do ksiąg rachunkowych przedsiębiorstwa energetycznego oraz może żądać przedstawienia informacji dotyczących wykonywanej przez to przedsiębiorstwo działalności gospodarczej, w tym informacji o jego projektach inwestycyjnych, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych i innych informacji prawnie chronionych). W tego typu sprawach Prezes URE nie wydaje merytorycznych decyzji kończących postępowanie, lecz załatwia je za pomocą pism wyjaśniających, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Następnie organ wskazał, że jeżeli przyjąć, że intencją skarżącej jest wydanie przez Prezesa URE postanowienia w sprawie rozpatrzenia ponaglenia, na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., to zgodnie art. 37 § 8 k.p.a., w przypadku ponagleń wnoszonych do Prezesa URE, jako organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a., art. 37 § 6 k.p.a. - stanowiący o wydaniu postanowienia - nie znajduje zastosowania. Prezes URE podkreślił, że załatwił skargę z dnia 7 maja 2018 r. przed wniesieniem skargi na bezczynność. Mianowicie, pismem z dnia 17 września 2018 r., udzielono skarżącej wyczerpujących wyjaśnień w sprawie. Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi Prezes URE wskazał, że nawet przyjmując (czemu organ zaprzecza), że w niniejszej sprawie był zobowiązany do podjęcia władczych czynności w określonym czasie, bez wątpienia nie pozostawał w bezczynności. Potwierdza to materiał zgromadzony w sprawie, w szczególności fakt udzielenia skarżącej wyjaśnień pismem z dnia 17 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. ustawodawca dopuścił także możliwość zaskarżenia opieszałości organu w sprawach dotyczących - innych niż decyzje (określone postanowienia, czy indywidualne interpretacje przepisów prawa) - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku różnych postępowań uregulowanych w k.p.a., czy też w Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tej sprawie merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem wniesionym do organu administracji publicznej na niezałatwienie sprawy. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzajów sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezspornie wymóg ten został w sprawie spełniony (por. pisma skarżącej z dnia 12 września 2018 r., z dnia 11 stycznia 2019 r., z dnia 2 lipca 2019 r. oraz z dnia 18 lutego 2020 r.). Wyjaśnić przy tym należy, że sprawa ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu ponaglenia nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Brak zaś formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność organu - Prezesa URE, w związku z niepodjęciem działań zmierzających do załatwienia pisma (skargi) skarżącej z dnia 7 maja 2018 r. Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnych interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienia NSA dnia 4 września 2012 r. sygn. II GSK 1324/12 i z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1620/12 - dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. II GSK 737/10 - Lex 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydanie 5 str. 378). Prezentowany jest także inny pogląd. Został on wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, na kanwie sprawy z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uchwale tej dopuszczono skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, pomimo że rozstrzygnięcie ww. organu administracji nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 134/12 (od którego skargę kasacyjną oddalono w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12) WSA w Warszawie dopuścił możliwość skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) Prezesa UOKiK, działającego na podstawie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) uznając, że iż dopóki organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UOKiK, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sprawie zakres władztwa organu regulacyjnego określa art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne i stanowi on podstawę dla Prezesa URE do wydawania decyzji w sprawach spornych m.in. w zakresie odmowy zawarcia umowy o przyłączenie do sieci i odmowy zawarcia umowy sprzedaży paliw lub energii. Przepis art. 30 ust. 1 ww. ustawy nakazuje stosować w postępowaniu przed Prezesem URE przepisy k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady są przepisy regulujące tryb odwoławczy, ponieważ od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do sądu powszechnego, przed którym postępowanie toczy się według przepisów k.p.c. o postępowaniu z zakresu regulacji energetyki. Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia zaś generalną zasadę, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednak art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne - jako przepis szczególny - przesądza o tym, że w sprawach spornych w nim określonych, postępowanie wszczyna się na wniosek strony ("rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na wniosek strony"). Na tle tak ukształtowanego stanu prawnego zasadnicze znaczenie ma zatem ocena charakteru skargi skarżącej z dnia 7 lipca 2018 r. Stąd konieczne było precyzyjne określenie żądania strony, ono bowiem zakreśla materialnoprawne podstawy działania organu. Wiedzę o tym, jaka jest treść żądania zawartego w podaniu skarżącej, posiada jedynie strona wnosząca to podanie, a nie organ administracji publicznej, do którego zostało ono skierowane. Niedopuszczalne zatem było, aby to organ administracji samodzielnie rozstrzygał wątpliwości dotyczące treści żądania strony i pouczał ją o dopuszczalnych sposobach postępowania. Jeżeli bowiem wniesione pismo odnosi się do sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, wówczas pismo takie - co do zasady - powinno zostać potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania. W razie, gdy pismo nie zawiera w swej treści jednoznacznego żądania, obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, było podjęcie z urzędu kroków zmierzających do ustalenia woli strony. Stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braku w ww. zakresie, to jest sprecyzowania żądania zawartego w podaniu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ w niniejszej sprawie takich czynności nie podjął, w pismach kierowanych do skarżącej powoływał treść art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne i pouczał o możliwości wniesienia wniosku na podstawie ww. przepisu (por. pismo Prezesa URE z dnia 17 września 2018 r.). Tymczasem stanowczego ustalenia wymagało, czy pismo strony z dnia 7 lipca 2018 r. nie stanowiło wniosku, o którym mowa w ww. przepisie, a tym samym czy nie wszczęło postępowania na jego podstawie. Sposób działania organu w tej sprawie nie odpowiadał przywołanym wyżej przepisom k.p.a. Sąd uważa, że na tym etapie wyjaśnienia sprawy, informacje zawarte w pismach organu mogą być oceniane jedynie jako forma realizacji określonego w art. 9 k.p.a. ciążącego na organie obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Powyższe okoliczności uzasadniają zaś stanowisko, że w sprawie zaistniała bezczynność organu. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). W kontekście opisanych kryteriów Sąd uznał, że działanie w tej sprawie organu administracji publicznej, który na skutek niedokonania oceny charakteru pisma skarżącej z dnia 7 maja 2018 r. popadł w bezczynność nie powinno zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Organ nie zignorował bowiem skargi strony. Odpowiadał w rozsądnym terminie na każde jej pismo, poza tym w trybie art. 28 ustawy - Prawo energetyczne zwracał się o wyjaśnienia do przedsiębiorstwa energetycznego. Sąd w analizowanym zakresie uwzględnił zatem okoliczność, że organ podjął się wyjaśnienia sytuacji strony, tyle że poza obowiązującymi procedurami. Mając zaś na uwadze sformułowany w skardze wniosek o nałożenie grzywny na organ, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając m.in. skargę na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia - dyscyplinującej organ - grzywny, z uwagi na to, że w tej sprawie nie doszło do rażącej bezczynności. Żądania skargi w tym zakresie podlegały zatem oddaleniu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).