VI SAB/Wa 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie braku wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie powołania dyrektora Departamentu Architektury i Budownictwa w Ministerstwie Infrastruktury znak [...] postanawia: odrzucić skargę Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2008 r. na rozprawie skargi kasacyjnej Szefa Służby Cywilnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SAB/Wa 173/05 w sprawie ze skargi Z. S. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie postępowania uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych. Zespół konkursowy uchwałą z dnia [...] lutego 2004 r. w sprawie ustalenia wyniku konkursu [...], na podstawie § 4 ust. 3 w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 91, poz. 1028), wskazał Z. S. jako najlepszego kandydata na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury. W dniu [...] maja 2004 r. Szef Służby Cywilnej działając na podstawie art. 47 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483 ze zm.) zarządził przeprowadzenie ponownego konkursu na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury z powodu naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu, polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu przez zespół konkursowy sposobu oceny rozmowy kwalifikacyjnej i sposobu ustalania wyników konkursu, określonych przez Szefa Służby Cywilnej. Pismem z dnia 8 czerwca 2004 r. Z. S. zwrócił się do Szefa Służby Cywilnej o : - wykonanie prawomocnej decyzji zapadłej w wyniku konkursu przez potwierdzenie nawiązania z nim stosunku pracy na stanowisku Szefa Służby Cywilnej i określenie wysokości wynagrodzenia, ewentualnie o poinformowanie z podaniem podstawy prawnej i faktycznej nie nawiązania z nim stosunku pracy, - poinformowanie, czy Szef Służby Cywilnej wszczął nowe postępowanie konkursowe. Pismem z dnia 22 czerwca 2004 r. Z. S., zwrócił się do Szefa Służby Cywilnej z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego - konkursu na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury ([...]) z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zgodnie z przepisem art. 105 k.p.a. W dniu 15 lipca 2004 r. Z. S. skierował do Szefa Służby Cywilnej pismo wzywające do rozpatrzenia jego wniosków zawartych w pismach z dnia 8 i 22 czerwca 2004 r. Szef Służby Cywilnej pismem z dnia 31 sierpnia 2004 r. poinformował Z. S. o braku podstaw do uwzględnienia jego wniosków. Z. S., zwany dalej skarżącym, w dniu 4 października 2004 r. wniósł skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie powołania dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury sygn. nr [...] oraz nakazania dopełnienia określonych czynności formalno - prawnych zmierzających do nawiązania ze skarżącym stosunku pracy na podstawie mianowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w omawianym postępowaniu konkursowym został wyłoniony jako najlepszy kandydat na przedmiotowe stanowisko, wobec czego decyzja ta, która nie została zaskarżona, powinna zostać wykonana przez nawiązanie z nim stosunku pracy na podstawie mianowania. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Cywilnej wniósł o odrzucenie skargi, gdyż przedmiot skargi nie należy do kategorii aktów wymienionych w art.3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn akt II SAB/Wa 359/04 odrzucił skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury – [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że mianowanie na stanowisko w służbie cywilnej nie jest czynnością lub aktem, które wyczerpywałyby przesłanki z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. zatem skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 625/05 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że skarga Z. S. zawierała dwa wnioski: jeden będący skargą na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w związku z brakiem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie powołania dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury oraz drugi wskazujący na bezczynność organu w związku z brakiem zastosowania się do przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. Z komparycji orzeczenia wynikało, że przedmiotem skargi była skarga na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury, znak: [...], tymczasem w skardze podniesiono zarzut bezczynności Szefa Służby Cywilnej w związku z brakiem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nowego konkursu na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury, znak: [...], ogłoszonego wskutek unieważnienia wyników poprzedniego. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd odniósł się jedynie do kwestii podniesionych w drugim z wniosków skargi, czyli do zarzutu bezczynności Szefa Służby Cywilnej z uwagi na niedopełnienie obowiązku przeniesienia (aktu mianowania) skarżącego na stanowisko wymienione w regulaminie konkursu. Tak sformułowane postanowienie nie pozwalało – w ocenie NSA - stwierdzić, który z wniosków był przedmiotem rozpoznania. Nie wiadomo czy Sąd wziął pod uwagę obydwa wnioski czy tylko jeden z nich. To zaś nie pozwalało na dokonanie przez NSA merytorycznej oceny trafności rozstrzygnięcia i stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Pismem z dnia 19 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania skargi. W odpowiedzi na w/w pismo skarżący w piśmie z dnia 1 listopada 2005 r. podał, że przedmiotem skargi są: 1. bezczynność Szefa Służby Cywilnej polegająca na braku dokonania czynności mianowania w postępowaniu administracyjnym (tj. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa) - konkursie mającym na celu wyłonienie dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury nr [...] 2. bezczynność Szefa Służby Cywilnej polegająca na braku podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie: a. umorzenia postępowania , b. stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w postępowaniu administracyjnym - konkursie mającym na celu wyłonienie Szefa Służby Cywilnej nr [...]. Analogiczne stanowisko zajął skarżący (w piśmie z dnia 12 kwietnia 2006 r.) odpowiadając na ponowne pytanie Sądu dotyczące m. in. przedmiotu skargi, sformułowane w piśmie z dnia 31 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 178/05 po rozpoznaniu skargi na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury skargę odrzucił. Ww. postanowienie jest prawomocne od 23 czerwca 2006 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SAB/Wa 173/05 po rozpoznaniu skargi na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie umorzenia postępowania, skargę uwzględnił zobowiązując organ do rozpoznania wniosku Z. S. z dnia 22 czerwca 2004 r. w określonym terminie. W uzasadnieniu wyroku, niejako na marginesie, nie dokonując rozstrzygnięcia w sentencji wyroku, Sąd odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego bezczynności Szefa Służby Cywilnej, polegającej na nie rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności nowo wszczętego postępowania konkursowego nr [...] na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury. Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia tego wniosku, gdyż skarżący nie wniósł formalnego wniosku do właściwego organu o stwierdzenie nieważności. Wniosek taki zawarty został dopiero w skardze wniesionej do sądu administracyjnego, który nie jest właściwy do jego rozpoznania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Służby Cywilnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 47 § 1 i art. 54 § 1 - 3 p.p.s.a oraz art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), co spowodowało pozbawienie strony skarżącej możliwości obrony swoich praw i naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 7 ust. 1, art. 43 i art. 47 ww. ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej w związku z art. art.1, 105, 35 i 104 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przede wszystkim podniósł, że skarga Z. S. z dnia 4 listopada 2004 r. zawierała dwa wnioski: skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w związku z brakiem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie powołania dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury (konkurs [...]) oraz skargę na bezczynność tego organu w związku z brakiem zastosowania się do przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. Ustalenia takiego dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 625/05. Zmiana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotu sprawy na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie wniosku o umorzenie nowego postępowania konkursowego [...] - dokonana w oparciu o uzupełniające pismo Z. S. z dnia 1 listopada 2005 r. - spowodowała naruszenie przez Sąd art. 47 § 1 p.p.s.a., gdyż nie doręczono organowi tego pisma. Tym samym organ został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu sądowym. Nie miał także możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem organu można postawić dalej idący zarzut naruszenia innych przepisów postępowania, gdyż przyjmując, że zakres przedmiotowy sprawy został prawidłowo ustalony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 sierpnia 2005 r. to pismo skarżącego z dnia 1 listopada 2005 r. należałoby potraktować jako nową skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1392/06, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wyroku wskazano, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. S. z dnia 4 października 2004 r., która zawierała dwa wnioski: jeden będący skargą na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w związku z brakiem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie powołania dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury, znak: [...] oraz drugi wskazujący na bezczynność organu w związku z brakiem zastosowania się do przesłanek z art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej. Takie też stanowisko zajął w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 625/05. W sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozdzieleniu obu tych wniosków i przyjęciu, że stanowią dwie odrębne skargi, postanowieniem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 178/05 po rozpoznaniu skargi na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury skargę odrzucił, do rozpoznania pozostała skarga na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w związku z brakiem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w przedmiocie powołania dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury, znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozpoznał i nie zakończył procesowo skargi o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, odnosząc się do niej jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. NSA wskazał ponadto, że sąd I instancji przedmiotem rozpoznania uczynił wniosek skarżącego o umorzenie postępowania konkursowego nr [...] na stanowisko dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury zawarty w jego piśmie dnia 22 czerwca 2004 r., mimo iż komparycja skargi z dnia 4 października 2004 r. wniosku takiego nie zawierała. W ocenie NSA zbędne było prowadzenie przez WSA czynności zmierzających do dalszego precyzowania przez skarżącego przedmiotu jego skargi. W wyniku takiego postępowania Sądu skarżący sformułował w pismach z 1 listopada 2005 r. i 12 kwietnia 2006 r. kolejne, nowe żądanie rozpoznania skargi na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie jego wniosku o umorzenie omawianego postępowania konkursowego. Żądanie to nie było zawarte w komparycji skargi Z. S. z dnia 4 października 2004 r. W tej sytuacji żądanie takie może być co najwyżej potraktowane jako nowa skarga wniesiona w odrębnej, a nie niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, jak stanowi przepis § 2 powołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) - zw. dalej p.p.s.a.. Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przedmiotowej sprawie, w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1392/06 uznać należy, iż przedmiotem rozpoznania jest skarga Z. S. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie powołania dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury znak [...]. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd (patrz: postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 708/05, LEX nr 192122 i z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1294/05, LEX nr 219339), iż postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.) zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, natomiast czynności przeprowadzane przez Szefa Służby Cywilnej w trakcie tego postępowania, nie są decyzjami administracyjnymi, lecz czynnościami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.ps.a.. W myśl tego przepisu sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa dotyczy także skarg na bezczynność organu w sprawach wydania aktów lub czynności, o których mowa w art. § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 480/06, LEX nr 188512). Skarżący w omawianej sprawie w dniu 4 października 2004 r. wniósł skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie powołania dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Infrastruktury sygn. nr [...]. Wniesienie przedmiotowej skargi nie zostało poprzedzone przez skarżącego wezwaniem Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie złożył nawet do organu formalnego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postępowania konkursowego, który zainicjowałby wszczęcie postępowania administracyjnego. Stwierdzić zatem należy, iż wniesienie skargi nastąpiło bez wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a więc z naruszeniem trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a., co stanowi o jej niedopuszczalności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.