VI SAB/Wa 6/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. w przedmiocie przewlekłego postępowania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie rozpatrzenia odwołania 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 3. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] ustalającej, że skarżący nie podlega polskiemu ustawodawstwu w zakresie rzeczowych świadczeń zdrowotnych. Zarzucana przewlekłość powstała w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...] ustalił, że skarżący nie podlega polskiemu ustawodawstwu w zakresie rzeczowych świadczeń zdrowotnych. Skarżący pismem z dnia 23 czerwca 2014 roku wniósł odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, które to odwołanie wraz z aktami sprawy przekazane zostało przez organ pierwszoinstancyjny do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (organ drugiej instancji otrzymał je w dniu 14 lipca 2015 roku). Następnie pismem z dnia 23 lipca 2014 roku organ odwoławczy wyznaczył skarżącemu siedmiodniowy termin na uzupełnienie braku formalnego odwołania poprzez złożenie pod nim własnoręcznego podpisu. Podpisane odwołanie wpłynęło do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 5 sierpnia 2015 roku. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2014 roku organ drugoinstancyjny zawarł informację, że na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej też jako k.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie w tym piśmie organ wydłużył termin rozpatrzenia odwołania do dnia 30 kwietnia 2015 r. Pismem z dnia 12 września 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania, zarzucając, że wyznaczenie niemal dziewięciomiesięcznego terminu na rozpoznanie sprawy nie jest niczym uzasadnione i stanowi rażące przekroczenie terminów ustawowych. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...], zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 77 i 35 k.p.a. Skarżący wniósł jednocześnie o: 1) wyznaczenie Prezesowi NFZ odpowiedniego, zgodnego z prawem terminu na załatwienie niniejszej sprawy, 2) wskazanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej albo z naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej też jako p.p.s.a.). W uzasadnieniu podkreślił, że nie otrzymał żadnej odpowiedzi na złożone zażalenie na przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazał sprawę organowi pierwszoinstancyjnemu celem ponownego ustalenia, czy i w jakim okresie skarżący podlega ustawodawstwu polskiemu w zakresie rzeczowych świadczeń zdrowotnych. Organ podniósł ponadto, że rozpoznaje sprawy w kolejności ich wpływu, a obecnie przez Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrywanych jest około trzech tysięcy spraw odwoławczych, co powoduje konieczność wyznaczana dłuższych terminów ich rozpatrzenia. Z tego też powodu w niniejszej sprawie termin jej zakończenia został wyznaczony na kwiecień 2015 r., przy czym nie został on przekroczony a sprawa załatwiona została w grudniu 2014 r. poprzez wydanie stosownej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm – powoływana dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art. 2 cyt. ustawy nowelizującej. Badając zasadność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. W związku z tym, w realiach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzji nr [...], niemożliwym stało się zobowiązanie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w trybie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 roku nr [...]. Organ, którego dotyczyła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, do dnia orzekania przez Sąd wydał bowiem decyzję, jakiej domagał się skarżący. W sprawie zaistniała zatem przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania w zakresie rozstrzygnięcia przez Sąd odnośnie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Stąd Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Bezprzedmiotowość rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy – wobec wydania przez niego decyzji – nie jest tożsama z bezprzedmiotowością postępowania sądowego i nie uprawnia do wydania przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania, gdyż nie zachodzi w tym przypadku bezprzedmiotowość postępowania "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji procesowej należy rozpoznać skargę merytorycznie, jakkolwiek nie będzie wówczas dopuszczalne zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Załatwienie sprawy administracyjnej przed datą wyrokowania, prowadzące do umorzenia postępowania, nie zwalnia bowiem Sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a., który w aktualnym brzmieniu, ustalonym od dnia 17 maja 2011 r. przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173), zawiera w § 1 zdanie drugie, w którym mowa o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, użycie w art. 149 § 1 wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 12269646 oraz postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 nr 1, poz. 7; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych materiał, Sąd podzielił ujęty w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jednakże nie dopatrzył się cech rażącego naruszenia prawa przez ww. organ i nie widzi podstaw do ukarania organu grzywną. Wskazać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Nie sposób nie zauważyć, że zarzucana przewlekłość dotyczyła organu odwoławczego, który co do zasady nie jest zobligowany do przeprowadzania obszernego i czasochłonnego postępowania dowodowego, stąd stosownie do art. 35 § 3 in fine k.p.a. winien załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie rozpoznał odwołania wniesionego przez skarżącego w ustawowym terminie, określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Organ pismem z dnia 13 sierpnia 2015 roku, oprócz poinformowania skarżącego o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a., wydłużył co prawda termin rozpatrzenia odwołania do dnia 30 kwietnia 2015 r., skutkiem czego twierdzi w odpowiedzi na skargę, że bezpodstawnym jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ podkreślił przy tym, że rozpoznał odwołanie jeszcze przed upływem wskazanego powyżej terminu a samo wydłużenie terminu rozpoznania odwołania spowodowane było liczbą około trzech tysięcy spraw odwoławczych zawisłych przez Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia. W tym kontekście Sąd wskazuje, że samo zawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności, a praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; z 27 lipca 2012 r., I OSK 775/12 - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://www.nsa.gov.pl oraz z 4 lipca 2010 r., II OSK 1767/10, LEX nr 746779). Co więcej, organ nie może tłumaczyć przewlekłego prowadzenia postępowania trudnościami wynikającymi z dużej liczby spraw do niego wniesionych i pozostających do rozpoznania (por. wyrok NSA: z 13 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., I SAB/Wa 451/12 - dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://www.nsa.gov.pl). Nie zasługuje w żadnym przypadku na aprobatę praktyka polegająca na nierozpatrywaniu sprawy w podstawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. w ciągu miesiąca od dnia wpływu odwołania, z powołaniem się na przekazanie stronie informacji o wyznaczeniu nowego, ponad ośmiomiesięcznego terminu rozpatrzenia sprawy. Rzeczą organu jest taka organizacja pracy, aby sprawy były rozpoznawane w terminach prawem przewidzianych, zaś korzystanie z instytucji przedłużenia terminu miało miejsce wyjątkowo, zgodnie z intencją ustawodawcy. Oceniając przy tym stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając w kontekście okoliczności niniejszej sprawy czy naruszono prawo w sposób oczywisty, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, Sąd zważył, że organ nie ignorował całkowicie obowiązków określonych w przepisach prawa i poinformował skarżącego o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Pierwotnie zapowiadany przez organ termin został następnie skrócony a czas niedziałania organu oraz uchybienia terminu nie kwalifikowały się do tego, aby można było rozpatrywać je w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważa również trudność w dotrzymaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy w realiach prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Warto także zauważyć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem stosowanym w celu zmobilizowania organu do wydania decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest konieczności mobilizowania organu do wypełnienia obowiązku ustawowego w postaci wydania decyzji, gdyż organ wydał już rozstrzygnięcie. Tym samym Sąd uznał, iż w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 149 § 1 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, natomiast na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji. Sąd oddalił natomiast skargę w pkt 2 wyroku na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.