VI SAB/Wa 61/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej w przedmiocie rozpoznania zażalenia 1. stwierdza, że miała miejsce bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania uchwały, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej A. L. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. L. (dalej też jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu poprzez nie rozpoznanie przez Naczelną Radę Aptekarską zażalenia skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. na uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, zarzucana przewlekłość powstała w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Okręgowa Rada Aptekarska w [...] (dalej: "ORA") stwierdziła, że Pani mgr farm. A. L. nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej "M." w [...]. Oceniła w uzasadnieniu, że prowadzone postępowanie wyjaśniające dotyczące sprzedaży przez aptekę ogólnodostępną, której kierownikiem jest ww. farmaceutka, produktów leczniczych do hurtowni - nie pozwala na obdarzenie jej dostatecznym zaufaniem, pozwalającym na udzielenie rękojmi. W dniu [...] lutego 2015 r. wpłynęło zażalenie A. L. na powyższą uchwałę - za pośrednictwem ORA w [...] - do Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie daje ona rękojmi należytego prowadzenia apteki i z oceną organu samorządu w tym zakresie. Wniosła o jej uchylenie i orzeczenie, że daje rękojmię należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej "M." położonej w [...]. W dniu 4 maja 2015 r. wpłynęło do Naczelnej Rady Aptekarskiej wezwanie A. L. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nie rozpoznaniu przez Naczelną Radę Aptekarską, w terminie określonym w k.p.a., zażalenia na uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Precyzując żądanie w zakresie rozpoznania zażalenia wniosła o wyznaczenie przez Naczelną Radę Aptekarską dodatkowego terminu na rozpoznanie wyżej opisanego zażalenia, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz powzięcia kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości, a także o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu, skarżąca wskazywała m.in. na obowiązek rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i terminy - określone w art. 35 § 1-4 w zw. z art. 12 § 2 k.p.a. W dniu 18 maja 20115 r. wpłynęła skarga A. L. złożona za pośrednictwem Naczelnej Rady Aptekarskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu, która wraz z odpowiedzią na skargę wpłynęła do WSA w dniu 14 lipca 2015r. Skarżąca zarzuciła nierozpoznanie przez Naczelną Radę Aptekarską jej zażalenia z dnia [...] lutego 2015 r. na uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Powołując się na art. 3 § 2 ; pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 p.p.s.a. wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. nałożenie na organ grzywny zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a; 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych; 5. wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w arl. 155 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o umorzenie postępowania. Zawiadomiła, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej postanowiło utrzymać w mocy uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] i że uchwała została wysłana pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie (potwierdzenia nadania z dnia 22 czerwca 2015 r.). Wskazała, że nawet jeżeli Naczelna Rada Aptekarska pozostawała w bezczynności w dacie wniesienia przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego, to przestała być rozpoznając sprawę na posiedzeniu Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej w dniu [...] maja 2015 r. oraz wysyłając podjętą uchwałę do skarżącej w dniu [...] czerwca 2015 r. Stwierdziła zatem, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, zmierzająca do ustalenia czy istnieje potrzeba zobligowania organu do podjęcia przewidzianych prawem czynności, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jako usprawiedliwienie wskazywała na ogromny wzrost spraw wnoszonych do organów samorządu aptekarskiego, powołując dane statystyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, ze strona, które chce skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu powinna uprzednio skorzystać ze wskazanych środków zaskarżenia przysługujących na drodze administracyjnej. W ocenie Sądu, w badanej sprawie skarżąca dopełniła tego warunku wzywając organ II instancji – do usunięcia naruszenia prawa pismem z 27 kwietnia 2015 r., które wpłynęło do NRA 4 maja 2015r. Skarga do WSA z dnia 11 maja 2015r., jak wynika z koperty, została nadana w urzędzie pocztowym 14 maja 2015r. Badając zasadność skargi na bezczynność organu, Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.2015.658) - w zw. z art. 2 cyt. ustawy nowelizującej, według którego "stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym". W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać też należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. W niniejszej sprawie, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. załatwienia sprawy administracyjnej w drodze uchwały, bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych materiał, Sąd podzielił ujęty w skardze zarzut istnienia bezczynności organu odwoławczego – Naczelnej Rady Aptekarskiej, która przyznała, że zażalenie skarżącej zostało jej doręczone w dniu 11 lutego 2015 r. (5 lutego 2015r. wpłynęło do organu I instancji), zaś rozpoznane zostało uchwałą z 12 maja 2015r. (wysłana pełnomocnikowi skarżącej 22 czerwca 2015 r.). Należy zauważyć, że 2 - miesięczna bezczynność dotyczyła organu odwoławczego, który co do zasady nie jest zobligowany do przeprowadzania obszernego i czasochłonnego postępowania dowodowego. Stosownie bowiem do art. 35 § 3 in fine k.p.a. winien on załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (zażalenia), a nie ulega wątpliwości, że Naczelna Rada Aptekarska nie rozpoznała zażalenia skarżącej ww. ustawowym terminie. Organ samorządu aptekarskiego w czasie tych kolejnych dwóch miesięcy nie poczynił żadnych czynności w sprawie, także nie zawiadomił skarżącej o niemożności załatwienia sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki i nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania zażalenia. ‘ Nie ulega zatem wątpliwości, że organ rozpoznając zażalenie przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za uzasadniony. Jednakże przed rozpoznaniem skargi organ odwoławczy Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej rozpoznało zażalenie i wydało w dniu [...] maja 2015 r. uchwałę Nr [...]. Innymi słowy, organ, którego dotyczyła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania – tj. działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej - Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, do dnia orzekania przez Sąd wydało uchwałę z dnia [...] maja 2015r., której wydania domagała się skarżąca, która weszła do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia. Oznacza to, że niemożliwym stało się zobowiązanie Naczelnej Rady Aptekarskiej w trybie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą zażalenia na uchwałę nr [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W sprawie zaistniała zatem przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia jako bezprzedmiotowego. Z drugiej strony, załatwienie przez organ sprawy administracyjnej przed datą wyrokowania w sprawie jego bezczynności, prowadzące do umorzenia postępowania, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w pozostałym zakresie objętym dyspozycją art. 149 p.p.s.a. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym od dnia 17 maja 2011 r. przepisem art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa - Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) zawiera w § 1 zdanie drugie, w którym mowa o jednoczesnym stwierdzeniu przez sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, użycie w art. 149 § 1 wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu, tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 12269646 oraz postanowienia NSA: z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013 nr 1, poz. 7; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Rozważając te przesłankę, w ocenie Sądu, mimo stwierdzonej bezczynności, brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Wydanie uchwały przez NRA w dniu [...] maja 2015 r., po niespełna 3 miesiącach od dnia złożenia zażalenia nie pozwala na stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; z 27 lipca 2012 r., I OSK 775/12 - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://www.nsa.gov.pl oraz z 4 lipca 2010 r., II OSK 1767/10, LEX nr 746779). Co więcej, w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że organ nie może tłumaczyć bezczynności w prowadzonym postępowaniu trudnościami wynikającymi z dużej liczby spraw do niego wniesionych i pozostających do rozpoznania (por. wyrok NSA: z 13 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., I SAB/Wa 451/12 - dostępne na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://www.nsa.gov.pl). Także nie zasługuje na aprobatę praktyka polegająca na nierozpatrywaniu sprawy w podstawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., tj. w ciągu miesiąca od dnia wpływu odwołania, brak przekazania stronie informacji o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Rzeczą organu jest taka organizacja pracy, aby sprawy były rozpoznawane w terminach prawem przewidzianych. Oceniając przy tym stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, czy naruszono prawo w sposób oczywisty, niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, Sąd zważył, że organ nie ignorował całkowicie obowiązków określonych w przepisach prawa. Uchwała z dnia [...] maja 2015r. została bowiem wydana niezwłocznie po tym, jak do NRA wpłynęło w dniu 4 maja 2015r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sąd zauważa również podniesiona w odpowiedzi na skargę trudność w dotrzymaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy w realiach prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Warto także zauważyć, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem stosowanym w celu zmobilizowania organu do wydania decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest konieczności mobilizowania organu do wypełnienia obowiązku ustawowego w postaci wydania decyzji (uchwały), gdyż organ wydał już rozstrzygnięcie. Tym samym Sąd uznał, iż w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i stwierdził, że: 1. bezczynność organu miała miejsce - bez rażącego naruszenia prawa; 2. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania uchwały; 3. oddalił skargę w pozostałej części (czyli w zakresie wymierzenia organowi grzywny i wydania postanowienia sygnalizacyjnego); 4. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd nie uznał podstaw do wydania postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten daje uznaniowe uprawnienia sądowi administracyjnemu do poinformowania właściwych organów (lub ich organów zwierzchnich) o istotnych naruszeniach prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie – w razie ich stwierdzenia w toku rozpoznania sprawy. Stwierdzenie naruszenia prawa zostało bowiem określone w pkt 1 wyroku, który z urzędu zostanie przesłany do organu właściwego. Skoro nie jest rażące nie jest także "istotne" i nie rodzi potrzeby wydania dodatkowego postanowienia sygnalizacyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.