VII SA/Wa 1048/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. oddala skargę VII SA/Wa 1048/16 Uzasadnienie Przedmiotem skargi [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2016 r. nr [...], znak: [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]listopada 2015 r. nr [...], znak: [...], nakazującej inwestorowi [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...]całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego przy [...]w rejonie nr [...]w [...], na działce nr ew. [...] z obrębu [...]- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan sprawy na podstawie akt administracyjnych przedstawia się następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z [...]kwietnia 2015 r. poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nośnika reklamowego o nr [...] usytuowanego przy [...]w rejonie nr [...]w [...]. W dniu [...]kwietnia 2015 r. przeprowadzono oględziny stwierdzając, że na [...]w rejonie nr [...]w [...], na działce nr ew. [...]z obrębu [...]usytuowany jest nośnik reklamowy firmy [...]w postaci tablicy reklamowej podświetlanej lampami halogenowymi na wysięgnikach o wymiarach 6,0x3,0m, zamocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego za pomocą śrub do fundamentu prefabrykowanego o wymiarach 2,45x2,45 m i wysokości 0,9 m. Tablica jest usytuowana w odległości ok. 8,3m od krawędzi jezdni [...]. Postanowieniem z dnia [...]września 2015 r. na podstawie art. 48 ust,. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestora [...]Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego nośnika, w tym decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną oraz oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Spółka nie wykonała przedmiotowego obowiązku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego [...]decyzją z dnia [...]listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał inwestorowi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]całkowitą rozbiórkę ww. wolnostojącego nośnika reklamowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie, [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...]. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...]marca 2016 r. wskazał, iż w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotowy nośnik reklamowy z uwagi na jego duże gabaryty oraz przytwierdzenie konstrukcji wsporczej tego nośnika do stopy fundamentowej o wymiarach 2,45 x 2,45 m i wysokości 0,9 m, jest trwale związany z gruntem. Stanowi zatem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie, jak zauważył organ, [...]S.A., poprzednik prawny [...]Sp. z o.o. zgłosiła zamiar realizacji przedmiotowego nośnika reklamowego do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który decyzją nr [...]z dnia [...].01.2004 r. wniósł sprzeciw, a Wojewoda [...]decyzją z dnia [...].04.2004 r., znak [...], uchylił w/w decyzję Prezydenta [...]i umorzył postępowanie organu I instancji z przyczyn formalnych, nie oznacza to legalności posadowienia obiektu. Organ podkreślił, iż uchylenie przez organ wyższego rzędu decyzji zgłaszającej sprzeciw wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych nie można traktować na równi z sytuacją, gdy organ administracji architektoniczno- budowlanej I instancji poprzez niewniesienie sprzeciwu w ogóle wyraża milczącą zgodę na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej inwestycji budowlanej. Zdaniem [...]WINB, aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi ono dotyczyć robót budowlanych, których wykonanie wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie może być jedynie próbą obejścia prawa. Zgłoszenie, będące czynnością faktyczno-prawną dokonane w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest jedynie czynnością faktyczną, a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne. W ocenie organu wojewódzkiego, jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego nie jest zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Ponadto Inwestor posiadał wiedze o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zarówno z treści decyzji wnoszącej sprzeciw, jak również decyzji organu odwoławczego. Zdaniem organu odwoławczego orzeczony przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji nakaz rozbiórki był prawidłowy i zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego, bowiem podmiot zobowiązany nie wykonał obowiązków nałożonych na niego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nr [...]doręczonym inwestorowi w dniu [...]września 2015 r. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, czyli sankcję w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek wykonania rozbiórki orzeczony na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki w pierwszym rzędzie powinien być skierowany do inwestora. Inwestorem przedmiotowego nośnika budowlanego była [...]S.A.. która dokonała zgłoszenia. Z akt sprawy wynika, iż jej następcami prawnymi byli kolejno: [...]S.A., [...]Sp. z o.o. i [...]Sp. z o.o. W związku z powyższym organ przyjął, iż obecnie właścicielem przedmiotowego nośnika reklamowego i następcą prawnym inwestora jest [...]Sp. z o.o., która nie kwestionuje przysługującego jej prawa własności. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zaniechania przez organ powiatowy zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, organ zauważył, iż zobowiązana spółka, we wskazanym w w/w postanowieniu terminie, nie przedłożyła żadnego z żadnych przez organ dokumentów. Zaniechanie to organ uznał za odstąpienie od zamiaru przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skarżąca spółka posiadała wiedzę o tym, że oprócz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna przedłożyć jeszcze projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żaden z tych dokumentów nie został złożony ani w terminie wskazanym przez organ powiatowy, ani wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania, ani również łącznie z odwołaniem od decyzji rozbiórkowej, ani w trakcie całego postępowania odwoławczego. Organ zauważył też, że w aktach sprawy znajduje się pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami [...], działającego w imieniu [...]- właściciela nieruchomości gruntowej nr ew. [...]z obrębu [...]usytuowanej przy [...], z dnia [...].03.2015 r. informujące, że [...]nie wyraża zgody na pozostawienie przedmiotowego nośnika. Z powyższego wprost w ocenie organu odwoławczego wynikało, iż zobowiązana spółka nie jest w stanie przedstawić wszystkich żądanych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia legalizacji w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, w tym w szczególności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2016 r. nr [...], wniosła [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...]wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania -art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy , art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wymaga aby nośniki reklamowe były urządzeniami przenośnymi o małych gabarytach, podczas gdy z brzmienia przepisu to nie wynika, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie nakazu rozbiórki pomimo, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia przedmiotowego nośnika, art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo tego, że instalacja została wykonana na podstawie skutecznego zgłoszenia, art. 48 Kodeksu cywilnego w związku z art. 47 § 2 K.c. poprzez przyjęcie, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem podczas, gdy nośnik ten nie jest częścią składową gruntu, a zatem nie może być z nim trwale związany. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...]listopada 2015 r. nr [...]nakazującą inwestorowi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...]całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci tablicy reklamowej podświetlanej lampami halogenowymi na wysięgnikach, o wymiarach 6,0x3,0 m, zamocowanej do słupa stalowego, utwierdzonego za pomocą śrub do fundamentu prefabrykowanego o wymiarach 2,45x2,45 m i wysokości 0,9 m , usytuowanego przy [...]w rejonie nr [...]w [...], na działce nr ew. [...]z obrębu [...]. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowi przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje są zgodne z prawem. Wskazany w nich stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w aktach, a ten - uzasadniał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Niesporne w sprawie pozostaje, iż na działce o nr ew. [...]z obrębu [...]usytuowany został wolnostojący nośnik reklamowy do którego przymocowano tablicę o wymiarach 6,0 x 3,0 m. W ocenie Sądu, prawidłowo organy orzekające w sprawie przyjęły, iż realizacja tego rodzaju obiektu, wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak świadczy o samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, natomiast w art. 30 ust. 1 tej ustawy, ustawodawca określił katalog inwestycji, których wykonanie wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Nie budzi wątpliwości, że instytucja zgłoszenia jest złagodzeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do określonych w ustawie robót budowlanych. W myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Mając na uwadze definicję budowli określoną w treści przywołanego przepisu, stwierdzić należy, iż urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażany już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dla określenia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność zagłębienia w gruncie czy też posadowienia na nim obiektu ani technika w jakiej tego dokonano. Istotny dla rozstrzygnięcia jest stopień trwałości połączenia oraz to czy konstrukcja opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co sprowadza się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. (wyroki NSA z 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10, z 5 stycznia 2011 r., II OSK 25/10, z 10 października 2010 r., II OSK 1596/09, z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, z 12 maja 2009 r., II OSK 735/08 oraz z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sporny nośnik reklamowy posiada tablicę reklamową o wymiarach 6m x 3m mocowaną do słupa stalowego, utwierdzonego w bloku fundamentowym posadowionym na gruncie o wysokości 90 cm. Tablica jest podświetlana z zewnątrz lampami na wysięgniku. Całkowita wysokość nośnika to ok. 7 m. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że wielkość opisanego urządzenia reklamowego, jak i sposób jego osadzenia, świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawo budowlane. Obiekt bezspornie jest trwale związany z gruntem, bowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru. W konsekwencji należało podzielić pogląd organów, iż przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale związany z gruntem, a więc zgodnie z ogólnie przyjętą i wyżej omówioną linią orzecznictwa sądów administracyjnych budowa urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę i nie korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy (wyroki NSA: z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05 oraz z 28 czerwca 2006 r, II OSK 931/05). Tym samym nie można się zgodzić z zawartym w skardze zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędne uznanie, że w sprawie wymagane było jedynie dokonanie zgłoszenia, a nie pozwolenie na budowę. Parametry techniczne inwestycji przedstawione w materiale dowodowym nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie - jak wskazuje skarżąca - że wybudowanie tego urządzenia reklamowego stanowiło roboty budowlane polegające na instalacji wymienionej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Urządzenia reklamowe, o których mowa w tym przepisie to urządzenia wolno stojące niezwiązane trwale z podłożem, stosunkowo lekkie, przenośne o małych gabarytach. Zdaniem Sądu, inwestor przystępując do realizacji ww. nośnika reklamowego, miał pełną świadomość, że tego rodzaju przedsięwzięcie inwestycyjne wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jego działanie stanowiło ewidentną próbę obejścia prawa. W dniu [...]grudnia 2003 r. [...]S.A., poprzednik prawny inwestora, złożyła zgłoszenie zamiaru realizacji przedmiotowego nośnika reklamowego z tablicą ekspozycyjną w wymiarach 6 x 3 m na terenie działki położonej przy [...] w [...]. Prezydent [...]decyzją z dnia [...]stycznia 2004 r., nr [...]wniósł sprzeciw wobec tego zgłoszenia, wskazując, że w tym przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]kwietnia 2004 r. uchylił decyzję Prezydenta [...]o sprzeciwie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Wojewoda [...]podzielił pogląd, że przedmiotowa inwestycja ze względu na znaczne rozmiary, rodzaj konstrukcji i trwałe połączenie z gruntem należy do kategorii budowli, co pociąga za sobą wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego PINB [...]prawidłowo zastosował przepisy art. 48 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do obiektów wybudowanych mimo braku wymaganego pozwolenia na budowę. Tryb przewidziany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane byłby możliwy do zastosowania, gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął zgłoszenie poprzez milczącą zgodę, a działanie zgłaszającego nie stanowiłoby próby obejścia prawa. W tym przypadku było odmiennie. Usuwanie samowoli budowlanej łączy się w aktualnym stanie prawnym z możliwością przeprowadzenia procedury legalizacji. Próbę taką podjęto, nakładając na inwestora obowiązki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego. Wskazany przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane w ust. 1 stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie ust. 4 ww. przepisu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 ww. przepisu). Jak wynika z akt sprawy inwestor nie przedłożył żadnego z żądanych dokumentów. Wprawdzie w dniu [...] października 2015 r. złożono wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednakże decyzji tej nie przedłożono nawet na etapie skargi do sądu. Nie złożono też oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak również czterech egzemplarzy projektu. W konsekwencji prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę spornego nośnika reklamowego jako wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej zawsze ma na celu doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie zatem organ odwoławczy przyjął brak podstaw do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy inwestor nie wypełnił pozostałych obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zwrócić też uwagę należało na to, iż nawet wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowy nośnik nie doprowadziłoby do legalizacji obiektu wobec treści pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami [...], działającego w imieniu [...]- właściciela przedmiotowej nieruchomości, z którego wynikało że [...] nie wyraża zgody na pozostawienie przedmiotowego nośnika. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.