VII SA/Wa 1096/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez D. S. ("skarżącego") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], wydana w sprawie dotyczącej nakazu dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w dwa prostokąty o wymiarach boków 20,29 m x 20,67 m oraz 32,92 m x 6,81 m, realizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt, realizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy dobudowie części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt oraz nałożył obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego dobudowy części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. PINB decyzją z [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] nakazał skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki dobudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt. W wyniku odwołania [...]WINB decyzją z [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt: VII SA/Wa 161/08 uchylono ww. decyzje PINB i [...]WINB oraz postanowienie PINB z [...] kwietnia 2005 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że roboty budowlane przy budowie budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt skarżący prowadził na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] sierpnia 1997 r. podjętą przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], która upoważniała do budowy budynku ubojni o wymiarach rzutu 15,37 x 32,92 m oraz zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego w odległości 17,50 m od projektowanej ściany północnej budynku ubojni, którego projekt przewidywał usytuowanie w odległości 16,00 m od granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] i w odległości 4,5 m od granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...]. Następnie skarżący decyzją z [...] października 1998 r. podjętą przez Kierownika Urzędu Rejonowego uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt. PINB ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne i postanowieniem z [...] lutego 2010 r., Nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt oraz nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjętej przez Wójta Gminy [...]. Po stwierdzeniu, że skarżący nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków PINB decyzją z [...] czerwca 2010 r., Nr [...] nakazał skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowy części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt. W wyniku wniesionego odwołania [...]WINB decyzją z [...] września 2010 r., Nr [...] uchylił powyższą decyzję PINB w całości i z urzędu uchylił postanowienie PINB z [...] lutego 2010 r., Nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2223/10, uchylił decyzję [...]WINB z [...] września 2010 r., Nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania [...]WINB decyzją z [...] stycznia 2012 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] czerwca 2010 r., Nr [...]. Powyższa decyzja została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/12. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2598/12. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...]WINB decyzją z [...] lutego 2015 r., Nr [...] uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2010 r., Nr [...] w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W swoim rozstrzygnięciu organ wyjaśnił, że mając na uwadze zmianę stanu faktycznego w niniejszej sprawie, nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 499/12, gdyż skarżący przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowej rozbudowy, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 865/15 oddalił skargę na powyższą decyzję [...]WINB. Z uwagi na konieczność zmiany obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z [...] lutego 2010 r., Nr [...] PINB postanowieniem z [...] października 2016 r., Nr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie. Ponadto PINB postanowieniem z [...] października 2016 r., Nr [...] uchylił postanowienie PINB z [...] marca 2015 r., Nr [...]. PINB postanowieniem z [...] października 2016 r., Nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt oraz nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy części budynku produkcyjnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, PINB dokonał analizy dokumentów złożonych na wcześniejszym etapie postępowania, a następnie postanowieniem z [...] marca 2017 r., Nr [...] wezwał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt polegających na nieuwzględnieniu warunków określonych w postanowieniu z [...] października 2016 r., Nr [...] w zakresie: §3, § 8, § 11, § 12, § 13a Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB decyzją z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...] nakazał skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt. W związku ze złożonym odwołaniem [...]WINB decyzją z [...] czerwca 2018 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przesłanką do podjęcia ww. rozstrzygnięcia była zmiana stanu faktycznego tj. przedłożenie projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek powyższego PINB dokonał weryfikacji przedłożonych dokumentów i postanowieniem z [...] września 2018 r., Nr [...] wezwał skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt polegających na nieuwzględnieniu warunków określonych w postanowieniu z [...] października 2016 r., Nr [...] w zakresie: § 3, § 8, § 11, § 12, § 13a rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB stwierdzając niewykonanie nałożonych obowiązków decyzją z [...] listopada 2019 r., Nr [...] nakazał skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt. W wyniku złożonego odwołania, [...]WINB decyzją z [...] lutego 2020 r, Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z [...] listopada 2019 r., Nr [...] a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przesłanką do uchylenia decyzji była zmiana stanu faktycznego, gdyż do odwołania zostały przedłożone cztery egzemplarze projektu budowlanego, co ma zapewnić stronom postępowania instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Z uwagi na powyższe PINB decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1, art. 52, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 – dalej jako: "pr.bud.") w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") nakazał skarżącemu dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w dwa prostokąty o wymiarach boków 20,29 m i 20,68 m oraz 32,92 m x 6,81 m, realizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że dokonał analizy przedłożonych dokumentów i stwierdził, że przedłożony projekt budowlany rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt nie został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co uniemożliwia również jego sprawdzenie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) i przepisami szczególnymi. Ze względu na to organ wskazał, że nie może sprawdzić go zgodnie z art. 49 ust. 1 pr.bud. gdyż dokumentacja nie spełnia wymogów projektu budowlanego. Ponadto, PINB stwierdził, że projekt przedstawiony przez skarżącego, na stronie tytułowej został podpisany przez projektanta, którego uprawnień brak jest w opracowaniu i nie można stwierdzić czy pełni on funkcję projektanta. Projekt nie został podpisany przez projektantów, a część projektu przyłącza kanalizacji deszczowej jest jedynie kopią. Ponadto organ stwierdził, że nie złożono również oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności przedmiotowej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej PINB wskazał, że wobec poczynionych ustaleń postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...] wezwał skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego rozbudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przepisami szczególnymi oraz przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, a także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności przedmiotowej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu pierwszej instancji powyższe obowiązki nie zostały przez skarżącego wykonane, co nakazywało zastosowanie art. 48 ust. 1 pr.bud. [...]WINB wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z [...] lutego 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia [...]WINB wskazał, że skarżący do odwołania od decyzji PINB z [...] lutego 2021 r. dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego z marca 2021 r. wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z [...] marca 2021 r. oraz zaświadczeniem Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2019 r. przedstawiającym analizę zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi. Zdaniem organu drugiej instancji z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu zapewnienia stronom postępowania instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Ponadto organ wskazał, że skarżący wywiązał się z nałożonych obowiązków na etapie postępowania odwoławczego. Następnie [...]WINB podniósł, że postepowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia wykracza poza zakres określony w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przedłożonego projektu budowlanego z marca 2021 r. naruszyłoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji odniósł się również do zaskarżenia w odwołaniu postanowienia PINB z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...] oraz postanowienia PINB z [...] grudnia 2020 r., Nr [...] i wskazał, że poza ich zaskarżeniem nie sformułowano żadnych zarzutów. Prawidłowość i zasadność wydania wskazanych postanowień, w ocenie [...]WINB, z uwagi na uzupełnienie przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego wymaganej przez organ pierwszej instancji dokumentacji projektowej, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył D. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił decyzji organu drugiej instancji naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny przerzedzającej ją decyzji PINB z [...] lutego 2021 r., Nr [...] oraz postanowienia PINB z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...] i postanowienia PINB z [...] grudnia 2020 r., Nr [...] pomimo zaskarżenia ich wraz z decyzją. Skarżący stwierdził też, że niezależnie od dalszego losu postępowania, [...]WINB powinien dokonać oceny także zaskarżonych postanowień. Odpowiadając w dniu 28 maja 2021 r. na ww. sprzeciw organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), w myśl którego rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyspieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2226/18 wskazując, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu." W konsekwencji, orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie ww. art. 64e p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w takim też zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tj. wadliwego jego zastosowania. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], od której skarżący z zachowaniem ustawowego terminu wniósł sprzeciw. Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2021 r., Nr [...] r. nakazującej - na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 pr.bud. – D. S. dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku produkcyjnego – ubojni zwierząt o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w dwa prostokąty o wymiarach boków 20,29 m x 20,67 m oraz 32,92 m x 6,81 m, realizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W decyzji o rozbiórce PINB wskazał na nieuzupełnienie przez skarżącego w zakreślonym terminie braków w dokumentacji przedłożonej do legalizacji. Zaskarżona decyzja o charakterze kasacyjnym wydana została w oparciu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej – kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19 stwierdził, że w warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a. lub art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. "Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)". Stosując ten przepis organ drugiej instancji wskazał na zmianę stanu faktycznego, w efekcie – na konieczność wydania orzeczenia kasacyjnego. Kierując się poczynionymi powyżej uwagami i mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd uznał, że [...]WINB wykazał w sprawie konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. I tak, skarżący w postępowaniu legalizacyjnym na etapie postępowania odwoławczego, w stadium dotyczącym przystąpienia do legalizacji poprzez przedstawienie wymaganych w tym celu dokumentów, przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...] przedstawiające analizę zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi. Wskazał, że czyni w ten sposób zadość obowiązkowi dotyczącemu usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej na wcześniejszym etapie dokumentacji. Z racji tego, że złożone dokumenty mogą stanowić o wypełnieniu przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego postanowieniem organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], organ drugiej instancji zasadnie stwierdził, że zaszły zmiany w stanie faktycznym sprawy. Dokumenty te wymagają bowiem weryfikacji w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pr.bud., a to może mieć zasadniczy wpływ na dalszy przebieg postępowania, w tym - konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 pr.bud. Co prawda, określony w ww. postanowieniu termin dwumiesięczny na wykonanie obowiązku minął, jednak należy mieć na względzie charakter tego terminu. Zważyć więc w tym kontekście trzeba, że zgodnie z art. 49 ust. 3 pr.bud. (na dzień wydania postanowienia – tj. [...] kwietnia 2020 r.) w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że termin z art. 49 ust. 3 pr.bud. jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Może być on przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, w zależności od potrzeb konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje, jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ administracji, po zbadaniu ewentualnego wniosku w tym przedmiocie przedłużył ten termin (por. wyrok WSA Białymstoku z 30 listopada 2010 r., sygn. akt: II SA/Bk 413/10; wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 959/12). W efekcie, także wykonanie - w toku trwającego postępowania legalizacyjnego - obowiązku nałożonego w oparciu o art. 49 ust. 3 pr.bud. nie może prowadzić do nieuwzględnienia przedłożonej w rezultacie tego dokumentacji tylko z tej przyczyny, że nastąpiło to z uchybieniem wyznaczonego przez organ terminu. Zatem, Sąd przyjął, że [...]WINB prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że przedłożenie przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego ww. dokumentów doprowadziło do zmiany stanu faktycznego, która może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym podziela też stanowisko organu drugiej instancji, że nie mógł on podjąć merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wobec w istocie badania sprawy w zakresie dotychczas przez PINB niezbadanym. PINB nie wyjaśnił bowiem dotychczas, po myśli art. 49 ust. 1 pr.bud., czy inwestor – skarżący przedłożył odpowiednie do legalizacji dokumenty. Sąd zaznacza jednocześnie, że art. 49 ust. 1 pr.bud. nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powyższe oznacza, że organ ten ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy, a tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Kwestia ta winna być przedmiotem szczegółowej i wnikliwej oceny organu nadzoru budowlanego, a dotychczas do takiej oceny nie doszło (choć postępowanie w sprawie trwa od wielu lat). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał również, że zawiera ona wszystkie niezbędne elementy. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zawiera ona oznaczenie organu administracji publicznej ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), datę wydania ([...] kwietnia 2021 r.), oznaczenie strony (D. S.), powołanie podstawy prawnej (art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.), rozstrzygnięcie (uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji), uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji i pouczenie o prawie do wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadnienie natomiast decyzji jest zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. i zawiera także elementy, które wynikają z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nie można podzielić wywiedzionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a. W końcu Sąd wziął pod uwagę, że w sprzeciwie nie tyle zakwestionowano zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., co podniesiono, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył odwołania w zakresie zaskarżenia w nim postanowienia PINB z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...] i postanowienia PINB z [...] grudnia 2020 r., Nr [...]. Sąd nie podziela jednak tego stanowiska skarżącego, gdyż w zaskarżonej decyzji [...]WINB wskazał, że poza zaskarżeniem powyższych orzeczeń nie sformułowano żadnych zarzutów wobec ich treści. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że prawidłowość i zasadność wydania tych postanowień, z uwagi na uzupełnienie przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego koniecznych dokumentów, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z takim stanowiskiem w niniejszej sprawie, ograniczonej do kontroli działania organu w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., należy się w pełni zgodzić. W tej sytuacji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.