VII SA/Wa 119/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek(spr), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części decyzji. skargę oddala. VII SA/Wa 119/09 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 1999r. nr [...] zmienionej decyzją z [...] maja 2000r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej [...] z odprowadzaniem ścieków do oczyszczalni w O. w części dotyczącej działek nr ewid. [...] w obr. [...] gmina G., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz prowadzone postępowanie wyjaśniające dotyczące stanu władania przedmiotowych działek na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ uznał, iż tak małżonkowie R., jak i M. B. nie wyrazili zgody na dysponowanie ich nieruchomościami na cele budowlane i stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działek [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina G.. W odwołaniu podniosła zarzut, iż okoliczność, że małżonkowie R. oraz M. B. są współwłaścicielami w/w nieruchomości nie oznacza, że mają oni interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji. Przemawiało za tym poglądem wybudowanie przyłącza do budynku mieszkalnego małżonków R.. Działka nr [...] stanowiła część drogi, druga część tej drogi należała do Gminy. Przeprowadzenie kanalizacji w tym miejscu miało na celu uzbrojenie działek budowlanych. Przeprowadzenie kanalizacji przez działki wnioskodawców było w ich interesie i nie powinno być traktowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Większość działek wymienionych w decyzji organu I instancji powstała w wyniku podziałów dokonanych przez właścicieli po ostatniej zmianie pozwolenia na budowę kanalizacji w 2003r. Bezpodstawne więc było stwierdzenie nieważności decyzji w części obejmującej działki, które nie istniały w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zmian tej ustawy. Ponadto przez działki nr [...] - kanalizacja w ogóle nie przebiegała. Ponadto w decyzji zawarte zostało sformułowanie o utrzymaniu w pozostałej części w mocy - niejasna dla decyzji I-instancyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2008r. w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września1999r. (zmienionej decyzjami z [...] maja 2000r. i [...] czerwca 2003r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej działek nr ewid. [...]). Organ odwoławczy powołał się na wytyczne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2007r. sygn. akt II OSK 1222/06, które nakazywały kontrolę decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji w takim kształcie w jakim obowiązywała ona w obrocie prawnym po dwukrotnej zmianie dokonanej w trybie art. 155 kpa. Jak również rozstrzygnięcie może dotyczyć tylko tej części kwestionowanej decyzji, która dotyczy interesu prawnego wnioskodawców. Organ II instancji przyjął, iż działki które były własnością wyłącznie M. i H. R., na terenie których wyraził zgodę na budowę H. R. w dokumentach przedstawionych przy pierwszej decyzji - inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Każdy bowiem z małżonków zgodnie z art. 36 § 2 kro może samodzielnie wykonywać zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie H. R. nieruchomością na cele budowlane nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego, a więc nie przekraczało ono czynności zwykłego zarządu. Dlatego w stosunku do działek nr [...] inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast odmienna jest sytuacja działki o nr [...] - która stanowi współwłasność M. i H. R. oraz M. B.. W żadnym z załączonych dokumentów współwłaściciele nie wyrazili zgody na budowę kanalizacji na tej nieruchomości, co oznacz, iż Gmina G. nie wykazała się prawem do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Dlatego organ odwoławczy po uchyleniu całości decyzji organu I instancji stwierdził nieważność decyzji pozwolenia na budowę z [...] września 1999r. po jej dwukrotnej zmianie [...] maja 2000r. i [...] czerwca 2003r. w części dotyczącej działki nr [...], odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej działek nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 1999r. odnośnie działki nr [...] wniosła Gmina G.. Skarżąca Gmina zarzuciła decyzji naruszenie art. 157 § 2, art. 28, 156 § 1 pkt 2, art. 7 i 77 kpa, podnosząc, iż wnioskodawcy nie byli legitymowani do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji. H. R. przez dwie kadencje był radnym oraz członkiem Zarządu Gminy, współdecydował o przedsięwzięciach Gminy, w tym budowie kanalizacji. Działka nr [...] nie istniała w dniu w którym H. R. wyraził zgodę na przebieg kanalizacji przez jego działki. Powstała w wyniku podziału działki nr [...] - decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1999r. Dlatego nie ma jej w wykazie właścicieli działek z którymi uzgodniono pierwotny przebieg sieci kanalizacyjnej. To na wniosek m.in. małżonków R., gdy nastąpiła zmiana przebiegu kanalizacji w 2003r. uwzględniono przyłączenie działki do kanalizacji oraz do ich działek powstałych z podziału działki nr [...]. Dlatego naruszenie prawa art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie miało charakteru rażącego skutkującego stwierdzeniem nieważności w części dotyczącej działki nr [...]. Sformułowanie dotyczące utrzymania w pozostałej decyzji w mocy - należy uznać za oczywistą omyłkę nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, iż Gmina G. zaskarżyła do Sądu administracyjnego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2008r. - jedynie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 1999r. (zmienionej decyzjami z [...] maja 2000r. oraz [...] czerwca 2003r.) odnośnie działki o nr ew. [...]. W pozostałej części, a więc dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę (odnośnie działek [...] oraz [...]) - decyzja odwoławcza nie została zaskarżona prze Gminę G.. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi. A więc żądanie skarżącego musi być traktowane jako niewiążący dla Sądu wniosek. Jednakże również w postępowaniu sądowym obowiązuje zakaz reformationis in peius. Stanowi go przepis § 2 art. 134 p.p.s.a. w świetle którego Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dlatego mimo zaskarżenia przez Gminę G. tylko części decyzji odwoławczej, Sąd administracyjny dokonał kontroli całej decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Sprawa była już uprzednio rozpatrywana trzykrotnie w Sądach administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2007r. - II OSK 1222/06 uchylając na skutek skargi kasacyjnej Gminy G. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2006r. VII SA/Wa 374/06 uznał za błędną kontrolę w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z [...] września 1999r. - w brzmieniu pierwotnym, gdy przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzja ta była dwukrotnie zmieniana w trybie 155 kpa. Nakazał więc poddać kontroli decyzję w tym trybie w brzmieniu nadanym jej decyzjami zmieniającymi Starosty [...] z [...] maja 2000r. i [...] czerwca 2003r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencją dwukrotnej zmiany decyzji z [...] września 1999r. w trybie art. 155 kpa oraz innych zmian własnościowych mających miejsce po wydaniu pierwszej decyzji mogło być również to, iż M. i H. R. oraz M. B. w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji nie mieli przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa bądź mieli go w innym zakresie aniżeli przyjęto w przeprowadzonym uprzednio postępowaniu. Wnioskodawcy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogli wnioskować o wszczęcie postępowania nieważnościowego jako strony tylko w takim zakresie, w jakim wyznaczał to posiadany przez nich interes prawny, wynikający z ich prawa własności (współwłasność) do nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wytyczne te powtórzył Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2007r. w sprawie VII SA/Wa 1832/07 uchylającym obie wydane uprzednio w postępowaniu nieważnościowym decyzje. Wojewoda [...] stosownie do zaleceń Sądu poczynił ustalenia dotyczące własności działek osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji. Na podstawie dokumentów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej ustalono: - działka [...] została podzielona (decyzją Wójta Gminy G. nr [...] z [...].03.2003r.) na działki [...] i w dniu składania wniosku tylko działka nr [...] i [...] należała do małżonków R. - działka [...] - w wyniku dwukrotnych podziałów na działki (I - 13.08.2001r. na działki [...]) (II - [...] - na działki [...], natomiast działka [...] na działki - [...]). Działki od [...] do [...] - stanowiły własność M. i H. R. - działka nr [...] - należąca do Państwa R. została podzielona, ale dopiero w dn. [...].02.2008r. decyzją nr [...] na działki - [...] i [...] - działka nr [...] - współwłasność małżonków R. oraz M. B.. Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2008r. po ustaleniu prawa własności M. i H. R. oraz M. B. do poszczególnych działek - na dzień składania przez nich wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę kanalizacji i zmian samej decyzji z [...] września 1999r. o pozwoleniu na budowę - decyzjami z dnia [...] maja 2000r. i [...] czerwca 2003r. - stwierdził nieważność pozwolenia na budowę w części dotyczącej działek nr [...]. Uznał, iż co do tych działek, inwestor tzn. Gmina G. nie posiadał wymaganego przepisami prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzji tej nie zakwestionował żaden z wnioskodawców. Odwołanie od nie złożyła jedynie Gmina G.. Organ odwoławczy podzielił powyższy pogląd organu I instancji o braku do dysponowania przez inwestora nieruchomościami na cele przedmiotowej inwestycji tylko w stosunku do działki nr [...]. Uznał, iż podpis H. R. na wykazie właścicieli nieruchomości, przez które miała przebiegać kanalizacja, umieszczony przy numerach konkretnych działek - stanowi zgodę właścicieli na budowę. Wymienione w decyzji I instancyjnej działki wnioskodawców, z wyjątkiem działki nr [...] - stanowiły współwłasność małżeńską M. i H. R.. Zgodnie z art. 36 § 2 kro każdy z małżonków może samodzielnie wykonywać zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie H. R. w postaci jego zgody nie doprowadziło do uszczerbku wspólnego majątku, nie przekroczyło więc ono czynności zwykłego zarządu. Sąd administracyjny podzielił powyższą argumentację. Zgoda bowiem jednego z małżonków na prace budowlane, które w konsekwencji powodują doprowadzenie sieci kanalizacyjnej do działek stanowiących współwłasność małżeńską nie doprowadza do uszczuplenia majątku wspólnego małżonków. Dlatego uznał prawidłowość orzeczenia organu odwoławczego w niezaskarżonej do Sądu części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji. Działki o nr [...] i [...] stanowiły w dacie kwestionowanej decyzji z [...] września 1999r. - działkę nr [...], natomiast działki o nr [...] - stanowiły wówczas działkę o nr [...]. Stąd w części decyzji organu odwoławczego odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - wymienione zostały działki o nr [...] i [...]. Słusznie zdaniem Sądu organ odwoławczy w tej części powołał się na prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane określone w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego z 1994r., bowiem tytuł prawny do nieruchomości może wynikać tak z prawa własności czy wieczystego użytkowania, jak i ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Sąd uznał również zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego w części zaskarżonej przez Gminę G.. Działka nr [...] - stanowi współwłasność M. i H. R. oraz M. B.. Powyższe rozważania dotyczące zarządu majątkiem wspólnym z uwagi na osobę M. B. nie mogą mieć tu zastosowania. Ponadto podkreślić należy, iż zgoda H. R. w żadnym dokumencie nie obejmowała działki nr [...]. Nie figurował nr działki przy jego podpisie, co jest w pełni logiczne, gdyż w czasie sporządzenia wykazu, działka ta jeszcze nie istniała. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału dokonanego decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1999r. - działki o nr [...] na działki budowlane o nr [...] oraz na działkę [...] - na poszerzenie drogi gminnej. Jednakże w wykazie przy którym znajduje się podpis H. R. - nie ma również działki nr [...], z której następnie powstała działka nr [...]. Zdaniem Sądu wynika to z przewidywanego przebiegu linii kanalizacyjnej w decyzji z [...] września 1999r. w jej pierwotnym brzmieniu. Dopiero w wyniku zmian tej decyzji, decyzjami z [...] maja 2000r. i [...] czerwca 2003r. dokonanych w trybie art. 155 kpa, przebieg kanalizacji objął również działkę nr [...]. Inwestor przy zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, która przewidywała zmianę w przebiegu linii kanalizacyjnej - winien uzyskać zgodę właścicieli nieruchomości przez które przewidywany był zmieniony przebieg linii. W aktach sprawy tak dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę w pierwotnym brzmieniu, ja i po dwukrotnych jej zmianach - brak jest zgody małżonków R. i M. B. na budowę kanalizacji bądź przez działkę nr [...] lub przed podziałem przez działkę nr [...]. Brak zaś takiej zgody oznacza naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania i zmian kwestionowanej decyzji - który dopuszczał wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie temu kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie pozwolenia na budowę bez wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rażące naruszenie w/w przepisów (wyrok NSA z 23 lutego 1998r. sygn. akt IV SA 779/97) oraz naruszenie art. 140 kc i 64 Konstytucji (wyrok NSA z 28 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 1324/99, wyrok NSA z 5 lipca 2007r. II OSK 1033/06). Zdaniem Sądu administracyjnego oczywistość naruszenia prawa nie budzi wątpliwości. Również skutki jakie może wywołać decyzja w której realizowane są prace budowlane, sprzeczne z konstytucyjnym prawem własności, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dlatego prawidłowo stwierdzona została nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej działki nr [...] - której współwłaścicielami byli od 1999r. i są wnioskodawcy. Nie można również podzielić zarzutu skarżącej Gminy G., iż wnioskodawcy - M. i H. R. oraz M. B. nie mieli interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 kpa, który stwierdza, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ także status strony "osób trzecich" w postępowaniu administracyjnym musi mieć oparcie w prawie materialnym, to oprócz powołanego art. 5 Prawa budowlanego musi on wynikać z tytułu prawnego tych osób do nieruchomości sąsiedniej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpatruje się sprawę w oparciu o takie przepisy, jakie obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji (w postępowaniu zwykłym). Decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] września 1999r., jak również jej zmiany z [...] maja 2000r. i [...] czerwca 2003r. miały miejsce przed zmianą przepisów prawa budowlanego, które nastąpiło od dnia 11 lipca 2003r. Przy ocenie legitymacji wnioskodawców nie będzie więc miał w sprawie zastosowania przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wszedł w życie po dacie wydania kwestionowanej w tym postępowaniu nieważnościowym decyzji. Interes prawny składających wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wynika z ich tytułu własności do nieruchomości na których zaprojektowano przebieg linii kanalizacyjnych. Właściciel zawsze ma interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym gdy decyzja o pozwoleniu na budowę projektuje realizację na jego gruncie. W wyniku bowiem budowy zostaje on ograniczony w zagospodarowaniu własnej nieruchomości. Nie ma żadnego znaczenia czy w wyniku tej decyzji o pozwoleniu na budowę, właściciel dozna korzyści czy też strat spowodowanych budową. Każdorazowo ma on uprawnienia do wypowiadania się odnośnie inwestycji przebiegającej przez jego nieruchomość. Oczywiście, jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2007r., wnioskodawcy mają to uprawnienie tylko w zakresie w jakim im przysługuje tytuł własności. Nie mają go więc w stosunku do całości decyzji przebiegających przez działki innych właścicieli lub w stosunku do działek których własność utracili. Natomiast niewątpliwie byli oni i są właścicielami działek o których orzekał organ odwoławczy. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga Gminy G. została oddalona.