VII SA/Wa 1272/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie organu powiatowego w przedmiocie przedstawienia oceny stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...]lutego 2021r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2020r. , poz. 1333) oraz art. 123 i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - ,Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") nałożył na E. D. (dalej: "skarżąca"), obowiązek przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej stanu technicznego zbiornika na nieczystości ciekłe znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...], zawierającej: - inwentaryzację budowlaną przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe, - inwentaryzację zagospodarowania działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]. Powyższy obowiązek należało wykonać w terminie sześciu miesięcy dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego zbiornika wypełnił zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 6 września 2019 r., którym uchylono postanowienie WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Dokonał ustalenia daty budowy i pojemności przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru budowlanego uznał datę 30 listopada 2020 r. tj. datę pierwszej uzyskanej informacji na temat daty budowy zbiornika na nieczystości ciekłe. Odnosząc się do informacji uzyskanych w sprawie daty budowy przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe organ powiatowy stwierdził, że zbiornik na nieczystości ciekłe został wybudowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a tym samym zastosowanie w przypadku jego legalizacji będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe został wybudowany pod koniec lat 80-tych (tj. przed 1 stycznia 1995r., czyli wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.) organ powiatowy wskazał, że zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zmianami). PINB w [...] ustalił, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony w tym przypadku pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która pozwala na budowę zbiornika na nieczystości ciekłe. W celu zbadania czy przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia organ powiatowy podał, że korzystając z uprawnień wynikających z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. opisywanym postanowieniem nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia oceny technicznej przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe, która ma rozstrzygać o odpowiednich warunkach użytkowych, a w szczególności o warunkach odnośnie spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania oraz powinna w sposób jednoznaczny określać, czy przedmiotowy zbiornik na nieczystości ciekłe powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnie pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia. Ww. postanowieniu organ pouczył strony postępowania, że nie służy na nie zażalenie. Zażalenie na to postanowienie złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Rozpoznając ww. zażalenie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021r., Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB, organ odwoławczy), na podstawie art. 134 § 1, w zw. art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji ( art. 142 k.p.a.). Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych w nim dokumentów, o czym skarżąca została właściwie pouczona przez PINB w [...] w zaskarżonym postanowieniu. Dlatego też w niniejszym przypadku należy stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Z uwagi na powyższe [...]WINB stwierdził, że nie jest uprawniony do zajęcia merytorycznego stanowiska dotyczącego prawidłowości nałożenia obowiązku jaki określony został w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła E. D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego; - art, 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; - art. 77 §1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; - art. 28 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z pominięciem obowiązku ustalenia stron postępowania, a w konsekwencji skierowaniem zobowiązania wobec podmiotu, bez ustalenia czy w rzeczywistości jest on stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ postanowienie to nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie PINB w [...] Nr [...] z [...] lutego 2021r. Na wstępie należy przypomnieć, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.). Organ ustalił, że zbiornik na nieczystości ciekłe, którego, którego legalność jest przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, powstał przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatem bezspornie w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., co wynika wprost z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Stanowi on bowiem, że przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji kontrola sądowo-administracyjna w niniejszej sprawie prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy z 1974 roku. Wskazana wyżej regulacja prawna zawarta w treści art. 56 ustawy Prawa budowlanego z 1974 roku, nie przewiduje możliwości kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 roku żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym – zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 227/17, LEX nr 2394020: 1. Postanowienia wydawane w trybie art. 56 p.b. z 1974 r. mają charakter dowodowy, stanowiąc o możliwości żądania od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Postanowienia, o których mowa, nie stanowią konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, a zatem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. 2. Redakcja art. 56 p.b. z 1974 r. wskazuje, że ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania zażaleniem postanowienia wydanego w tym trybie. Tożsame stanowisko, zawarte zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 307/13, LEX nr 1340398. Postanowienie wydane przez PINB na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 roku ma zatem charakter wyłącznie dowodowy, zaś na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie. Postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego ( wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 330/10 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 639/97, Lex nr 47263; wyrok NSA z dnia 19 marca 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 881/96, Lex nr 43335). W analizowanej sprawie postanowienie organu I instancji [...] lutego 2021r. nakładało na skarżącą obowiązek przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej stanu technicznego przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe, zawierającej: - inwentaryzację budowlaną przedmiotowego zbiornika na nieczystości ciekłe, - inwentaryzację zagospodarowania działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]. Wskazana dokumentacja jako środek dowodowy stanowić będzie podstawę do wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej przez PINB w [...] (tj. wydania decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. , bądź art. 37 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy). Złożona ocena stanu technicznego ma charakter postanowienia dowodowego. Reasumując stwierdzić należy, że ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w trybie art. 56 Prawa budowanego z 1974 roku w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Z uwagi na powyższe [...]WINB zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest zażaleniem niedopuszczalnym, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1060/08, dostępne w CBOSA). Zwrócić przy tym uwagę należy, że strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek kontroli kwestionowanego postanowienia. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, skarżąca może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej (art. 142 k.p.a.), która zostanie wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie oceny legalności wykonania przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę – jako niezasadną – oddalił. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.