VII SA/Wa 1341/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi [...] (zwanej dalej także skarżącą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej także jako GINB) z dnia [...] kwietnia 2017 roku, utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także jako WINB) z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiające wznowienia postępowania. Zaskarżone postanowienie poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Dnia [...] marca 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także jako PINB) wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi [...]"wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] w [...]". Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] maja 2009 roku, znak [...]. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 30 września 2009 roku, sygn.. II SA/Kr 1276/09 oddalił skargę [...] na decyzję WINB, a następnie NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r, sygn.. II OSK 127/10 oddalił skargę kasacyjną. Dnia 7 lipca 2011 roku [...] wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] WINB odmówił uchylenia własnej, ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2009 roku. Powyższą decyzje utrzymał w mocy GINB decyzja z dnia [...] września 2013 roku, znak [...]. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2014 roku, sygn. VII SA/Wa 2389/13 oddalił skargę na decyzje GINB. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 1533/14 NSA oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku. Zgodnie z odpisem Księgi Wieczystej nr [...], w momencie wydawania kwestionowanej decyzji prawo własności budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewidencyjny [...] w [...], objętej nakazem rozbiórki, przysługiwało [...] w następstwie dokonanej w 2013 roku darowizny. W dniu 4 kwietnia 2016 roku do WINB wpłynęło pismo [...] zawierające wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją WINB z dnia [...] maja 2009 roku, znak [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] marca 2009 roku, znak [...]. We wniosku wskazano, że powodem wznowienia postępowania jest to, że dowody, na których oparto rozstrzygnięcie okazały się fałszywe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego pismem z 27 czerwca 20016 roku, znak [...], wezwał skarżącą do sprecyzowania podstawy żądania i wskazania okoliczności uzasadniających taki wniosek, oraz udokumentowanie terminu, w którym skarżąca dowiedziała się o zaistniałych okolicznościach. W dniu 15 lipca 2016 roku do WINB wpłynęła odpowiedź na wezwanie, w którym skarżąca wskazała, że "o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania dowiedziałam się w marcu 2016 roku". Postanowieniem o numerze [...] z [...] listopada 2016 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postepowania, w którym zapadła ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2009 roku, znak [...]. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w przedmiocie wznowienia ma charakter dwuetapowy, przy czym na pierwszym etapie organ ogranicza się do sprawdzenia wymogów formalnych, m. in. dochowania terminu na wniesienie wniosku, by następnie dokonać merytorycznej oceny zasadności żądania. Wskazano, że skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 1 kpa, nie wskazała jednak z czego ma wynikać okoliczność, że dowody zgormadzone w sprawie były fałszywe, w szczególności wyroku sądu czy rozstrzygnięcia właściwego organu, stwierdzającego taką okoliczność. Przywołano jednocześnie orzecznictwo wskazujące, że na organie nie ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia powyższej okoliczności. Podniesiono, że skarżąca nie dochowała terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa, obligującego wnioskodawcę do złożenia wniosku o wznowienie w terminie miesiąca od dowiedzenia się o okoliczności uzasadniającej żądanie. Organ stwierdził, że w swoim piśmie skarżąca wskazała, że o możliwości złożenia wniosku o wznowienie dowiedziała się w marcu 2016 roku. Nie wskazała, jednak w którym momencie dowiedziała się okoliczności uzasadniającej wznowienie. W sytuacji wznawiania postępowania miarodajny jest moment dowiedzenia się o wystąpieniu okoliczności uzasadniającej żądanie, a nie o możliwości wystąpienia o wznowienie. Skoro więc nie jest możliwe ustalenie od jakiego momentu biegnie termin miesięczny na złożenie wniosku, stwierdzić należy że wniosek nie spełnia formalnych wymaga dla wznowienia postępowania. W oparciu o to organ wydał rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postepowania. W zaskarżonym postanowieniu zawarto błędne pouczenie o przysługującym skarżącej prawie do wniesienia skargi do WSA w Krakowie. Skargę do WSA za pośrednictwem organu wniosła skarżąca. Pismem z dnia 2 stycznia 2017 roku WINB wezwał skarżącą do sprecyzowania czy jej podanie z 14 grudnia 2016 roku należy traktować jako skargę do WSA czy tez przysługujące na tym etapie prawo od wniesienia zażalenia, z zastrzeżeniem że brak odpowiedzi będzie skutkowało uznaniem pisma za zażalenie. Skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie, co skutkowało przekazaniem sprawy organowi II instancji w celu zbadania zażalenia. W zaskarżonej decyzji GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił ustalenia poczynione w przez organ niższego stopnia, że to na osobie wnoszącej o wznowienie postępowania ciąży obowiązek przedstawienia orzeczenia sądu lub innego właściwego organu, stwierdzającego że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało oparte na fałszywych dowodach. Podzielił także stanowisko WINB, że na organie administracji nie ciąży obowiązek przeprowadzania postepowania dowodowego w celu ustalenia czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności miały rzeczywiście miejsce. Nie są one właściwe do orzekania w przedmiocie fałszu dowodu i związane są rozstrzygnięciem sądu lub innego właściwego organu. Organ II instancji stwierdził, że WINB prawidłowo ustalił, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Wynika to z faktu, że z okoliczności sprawy nie wynika, żeby wnioskodawczyni wykazała, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Podzielono także stanowisko organu I instancji, że wnioskodawczyni nie dochowała terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. Biegnie on bowiem od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od daty w którym strona dowiedziała się o możliwości złożenia w/w wniosku. W poniższej sprawie strona zobligowana była do przedstawienia orzeczenia sądu lub rozstrzygnięcia właściwego organu stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Skoro skarżąca nie przedłożyła orzeczenia, organ nie był władny do zbadania czy termin do złożenia wniosku został zachowany. Nie było w związku z tym możliwości dochowania terminu, który jeszcze nie zaczął biegu. Skargę na rozstrzygnięcie GINB wniosła [...]. Wskazała, że żądanie wznowienia wynikało z faktu, że pomiary wybudowanego budynku skazujące na uchybienia w zakresie projektu budowalnego okazały się fałszywe. Skarżąca zarzucił, że organ nie przeprowadził niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie zbierając wystarczającego materiału dowodowego. Zarzuciła także, że organ nie odniósł się do merytorycznych kwestii podniesionych w jej pismach, a także nie poinformował należycie o obowiązku przedstawienia konkretnej daty, od której dowiedziała się o możliwości wznowienia, ani o konieczności uprzedniego stwierdzenia fałszywości dowodów na drodze karnej, przez co uchybił art. 9 kpa, nie informując o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzje lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ a wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postepowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zajścia przyczyn z art. 156 kpa lub wskazanych w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa uzasadniającego jego uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, dlatego też skarga podlegała oddaleniu. Przedstawiając motywy, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia Sadu należy wskazać, ze przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego. Problematykę wznowienia postepowania administracyjnego reguluje art. 145 i n. kpa. Instytucja wznowienia stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postepowania. Stwarza bowiem możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postepowanie, w którym ona zapadła obarczone było kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 145, 145a lub 145 b kpa. Wznowienie pozwala więc na ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w administracyjnym toku instancji. Wskazując na nadzwyczajnych charakter postepowania wznowieniowego ustawodawca obarczył je dodatkowymi wymaganiami, które muszą być spełnione dla dokonania wznowienia. Z regulacji instytucji wznowienia wynika jednoznacznie, że postępowanie w tym przedmiocie ma charakter dwuetapowy. Dla ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjny toku instancji, niezbędne jest uprzednie stwierdzenie wystąpienia uzasadnionej przesłanki wznowieniowej oraz zachowanie terminu przewidzianego na wniesienie wniosku o wznowienie. Mają one charakter niezależny od siebie i tylko ich łączne stwierdzenie umożliwia przejście do kolejnej fazy postępowania, polegającej na merytorycznym badaniu wniosku. Z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania wynikało jednoznacznie, że jako przyczynę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a co za tym idzie organ rozpatrujący wniosek oparł swoje rozważania jedynie na tej przesłance. Przed dokonaniem merytorycznej oceny zasadności podstawy wznowienia, niezbędne jest stwierdzenie przez organ, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu. Stosownie bowiem do treści art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postepowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postepowania. Za chybione należy uznać zarzuty podniesione przez skarżącą, że organy uchybiły przepisom postępowania, w szczególności art. 9 kpa nie informując jej o obowiązku wskazania momentu, w którym dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie oraz o tym, że uprzednio okoliczności muszą być stwierdzone na drodze karnej. Z wezwania WINB z 27 czerwca 2016 roku znak [...] wynika jednoznacznie, że organ wezwał skarżącą do wskazania i udokumentowania jednoznacznego terminu, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia oraz przedstawienia dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, a które okazały się fałszywe. W wezwaniu zawarto wyczerpujące wyjaśnienia organu, wraz z przywołaniem przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazującym na charakterystykę postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania i wymagania jakim musi odpowiadać wniosek w tym przedmiocie. W konsekwencji nie można uznać, aby organy pozbawiły skarżącą możliwości obrony je praw, nie przedstawiając szczegółowych wyjaśnień co do okoliczności faktycznych i prawnych. Z pisma tego wynika wprost czego organy oczekiwały od skarżącej, a jeżeli jego treść nie była dla niej dostatecznie jasna, skarżąca mogła podjąć działania służące wyjaśnieniu swoich wątpliwości. Organ wskazał bowiem w treści wezwania zarówno miejsce swojej siedziby, a także numer telefonu i fax. Z akt sprawy, ani twierdzeń skarżącej nie wynika jednak, aby podjęła jakiekolwiek działania mimo zaistnienia wątpliwości co do żądania organu. Nie można uznać w związku z tym, że organy administracji uchybiły przepisom postępowania w tym zakresie. Za chybione należy uznać sformułowane w skardze zarzuty, że organy nie ustosunkowały się do merytorycznych twierdzeń podnoszonych w pismach skarżącej. Na wstępnym etapie postępowania w przedmiocie wznowienia organ nie ma obowiązku dokonywania merytorycznej oceny sprawy i podnoszonych przez wnioskującego twierdzeń w tej materii. Jak słusznie stwierdziły organy obu instancji postępowanie to, ze względu na swój nadzwyczajnych charakter składa się z dwóch stadiów. Dopiero po dokonaniu formalnoprawnej oceny zasadności żądania, organ przystępuje do merytorycznego badania sprawy. Skoro więc już na etapie wstępnego badania wniosku pod względem formalnym organ stwierdza, że nie został dochowany termin na wniesienie środka, bądź stwierdza inne braki formalne, nie można oczekiwać od organu odnoszenia się do merytorycznych twierdzeń wnioskodawcy. Ustawodawca formułując ogólną zasadę szybkości postępowania wymaga także od organów, aby nie dokonywały one niecelowych czynności, które skutkowałyby opóźnieniem wydania rozstrzygnięcia. Nawet gdyby organ ustosunkował się do merytorycznych zarzutów, czego w poniższej sprawie nie miał obowiązku czynić, nie zmieniłoby to jego rozstrzygnięcia co do meritum. Skarżąca wskazując w skardze na zaniechanie przez organ rozpoznania wskazanych dowodów, zdaje się nie dostrzegać wskazanej dwuetapowości postepowania w przedmiocie wznowienia. Art. 145 § 1 pkt 1 kpa pozwala na wznowienie, gdy dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Ograniczone jest jednak łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2018 r II SA/Ol 45/18, LEX 2459949). Wskazuje się bowiem, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., sygn. akt II SA 640/91, publ. ONSA 1992/3-4/66), Przez fałszywość w rozumieniu tego przepisu nie należy rozumieć twierdzenia strony, że dane dowody są niesłuszne czy nierzetelne. Niezbędne jest dokonanie ich oceny prawnokarnej. Jak wynika bowiem z kpa, jako zasadę ustawodawca przyjął uprzednie stwierdzenie przez sąd lub inny właściwy organ fałszywości danego dowodu. W tym zakresie organ administracji nie może czynić samodzielnych ustaleń i jest związany prawnokarną oceną dokonana przez właściwy podmiot (zob. np. wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., II OSK 1170/10, LEX nr 992482). Co do zasady w chwili wnoszenia podania strona musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany ( por. wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2017, VII SA/Wa 2162/16, LEX 2357829) Jedynie na zasadzie wyjątku art. 145 § 2 i 3 kpa dopuszcza wznowienie mimo braku stwierdzenia przez organ fałszywości kwestionowanych dowodów. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych zasadą jest, że wznowienie postępowania ze względu na fałszerstwo dowodów jest możliwe dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Odstąpienie od wymagania wcześniejszego stwierdzenia fałszerstwa dowodów orzeczeniem sądu lub innego organu jest możliwe wyłącznie w przypadku spełnienia się warunków określonych w art. 145 § 1 i 2 (wyrok NSA z 22 czerwca 1999 r., I SA 1924/98, LEX nr 48553). Wynika z tego jednoznaczny wniosek o konieczności dokonywania ścisłej wykładni wyjątków wskazanych w tych przepisach. W zaskarżonym postanowieniu organ przedstawił wyczerpującą ocenę wskazanej przesłanki. Wskazał jednoznacznie, że z żadnych dokumentów nie wynika, aby sąd stwierdził fałszywość jakichkolwiek dowodów, które przyjęte zostały przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia, dlatego też nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie organu w tym zakresie było obarczone wadliwością. Jak już wcześniej wskazano art. 148 § 1 kpa stanowi, że podanie o wznowienie wnosi się w terminie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Wynika z tego jednoznacznie, że strona wnioskując o dokonanie wznowienia zobowiązana jest przedstawić okoliczności wskazujące, w którym momencie dowiedziała się o okoliczności uzasadniającej wznowienie oraz wskazać, że dochowała jednomiesięcznego terminu na wniesienie środka, o którym mowa w przywołanym przepisie. Strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Wynika z tego jednoznacznie, że to na stronie spoczywa ciężar dowodu, że podanie zostało złożone we właściwym terminie. Skarżąca nie wskazała jednoznacznie, w którym momencie, w jej ocenie zaistniały okoliczności uzasadniające wystąpienie z takim wnioskiem. Podnosi jedynie kiedy dowiedziała się o możliwości wystąpienia o wznowienie postępowania. Należy stwierdzić, że organ w zaskarżonej decyzji słusznie uznał, że moment dowiedzenie sią o możliwości wznowienia, nie jest tożsamy z momentem stwierdzenia wystąpienia okoliczności uzasadniającej wznowienie. Miarodajny jest moment dowiedzenia się o okoliczności uzasadniającej wznowienie, a nie o tym, że ta okoliczność może stanowić podstawę wznowienia (por wyrok NSA z 20 czerwca 2017, I OSK 2413/15, LEX 2357934). Skoro skarżąca upatrywała podstawy wznowienia w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, to powinna jednoznacznie wskazać kiedy dowiedziała się o okoliczności wskazującej na fałszywość dowodów w rozumieniu tego przepisu oraz przedstawić ustawowo określone potwierdzenie fałszywości dowodu. Dla wznowienia na tej podstawie niezbędne jest co do zasady uprzednie stwierdzenie fałszywości na drodze karnej. Za uchybienie organu można uznać okoliczność, że nie ustosunkował się do treści art. 145 § 2 i 3 kpa, w zakresie w jakim pozwalają one na wznowienie postępowania, mimo braku rozstrzygnięcia sądu lub innego organu. Niemniej okoliczności takie w przedmiotowej sprawie nie zachodzą a Skarżąca również takiej argumentacji nie przedstawiła. Konkludując należy stwierdzić, że Sąd nie dostrzegł w zaskarżonym postanowieniu wadliwości uzasadniającej jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności, co obligowało do oddalenia skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.