VII SA/Wa 1376/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Województwa [...] - Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2008r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 3 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. nr 20, poz. 193), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] września 2008r. o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu organ podał, iż kontrolowaną decyzją Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ustalił opłatę w kwocie 168 zł. za analizę dokumentów związanych z wydaniem postanowienia uzgadniającego pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa obejścia wsi B., S. i P. po wale przeciwpowodziowym". Czynności, za które naliczona została opłata, podjęte zostały w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Stosownie zatem do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wykonane czynności podlegają opłacie w wysokości kosztów ich wykonania, którą ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W niniejszej sprawie jest nią Zarząd Dróg Wojewódzkich, jako inwestor planowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta, w ocenie organu, odpowiada prawu, gdyż Państwowa Inspekcja Sanitarna wydając postanowienie uzgadniające na podstawie art. 106 k.p.a. podejmuje działania z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o którym mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Skoro tak, to zgodnie z art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Taka interpretacja wymienionych przepisów znalazła akceptację w orzeczeniach sądów administracyjnych. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1944/06 zaprezentował pogląd, iż bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają z współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne między innymi: w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 894/07, wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 461/07, w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 682/07, w wyroku z dnia 17 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1038/07, w wyroku z dnia 17 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 676/07, w wyroku z dnia 17 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1040/07. Przedstawiając powyższą argumentację organ uznał, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadliwością uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Zakres przedmiotowy działań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach w/w nadzorów określa art. 3 i 4 cytowanej ustawy. Nie ma zatem przeszkód, aby opłata ustalona "za inne czynności" wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, obejmowała zwrot kosztów postępowania związanego z dokonaną czynnością urzędową, jaką jest postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., uzgadniające pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa obejścia wsi B., S. i P. po wale przeciwpowodziowym". Opłaty za wydanie opinii obejmują koszty postępowania rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z postępowaniem, w tym przypadku z wydaniem postanowienia, o czym świadczyć może sposób ich kalkulowania i to, że są pobierane z dołu. Wysokość ustalonej w zaskarżonej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] opłaty została naliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a opłata nie dotyczy wyłącznie wydania postanowienia. Świadczy o tym załączona do decyzji kalkulacja, z której wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty zostały uwzględnione koszty bezpośrednie i pośrednie związane z wykonanymi czynnościami urzędowymi prowadzącymi do wydania postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. oraz odzwierciedla wydatki poniesione przez organ w związku z dokonywaną czynnością urzędową, co mieści się w pojęciu kosztów postępowania. Przedstawiając powyższe Główny Inspektor Sanitarny uznał, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r. wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając brak podstaw do pobierania opłaty w oparciu o art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej skarżący podkreślił, iż w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (np. w drodze postanowienia uzgadniającego), to następuje to w trybie przewidzianego prawem obowiązkowego uzgodnienia i w ramach współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie wydanie postanowienia uzgadniającego na podstawie art. 106 k.p.a. było obowiązkiem organów inspekcji sanitarnej, a zatem nie mogą one z tego tytułu pobierać żadnych opłat. Przedstawiając takie stanowisko skarżący powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych w Krakowie i Białymstoku i tak wskazał, iż w wyroku z dnia 15 lutego 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1274/07 sąd podkreślił, że: "skoro więc wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, a nie w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ nadzorczy prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami prawa (...) postępowanie administracyjne w przedmiocie obciążenia opłatą za wydanie opinii sanitarnej powinno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego". Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 września 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 412/07. Skarżący nadto wskazał, iż stanowisko wyrażone w powyżej przywołanych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 maja 2007 r. wskazał, iż: art. 36 ust. 1, czy ust. 4 nie stanowi podstawy prawnej do pobierania opłaty za wydawanie opinii w ramach współdziałania organów w sprawach mających za przedmiot ustalenie uwarunkowań środowiskowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga polega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega ona kontroli sądu. Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego, w którym wydano decyzję podlegającą kontroli, a jego głównym i jedynym celem jest ustalenie czy decyzja ta jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości decyzji kontrolowanej. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., gdyż w ocenie organu nie jest ona wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy przypomnieć, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczno – gospodarcze, które wywołała decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07 nie publ.). W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli zatem dany przepis umożliwia rozbieżną jego interpretację nie można mówić o rażącym jego naruszeniu. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96). W orzecznictwie podkreśla się również, iż naruszenie prawa jest rażące, gdy jego skutków społeczno – gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Zatem w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa najpierw należy stwierdzić naruszenie prawa, a potem ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję. Przy ocenie czy naruszenie prawa można ocenić jako rażące znaczenie będzie miał charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 1729/01 nie publ.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów inspekcji sanitarnej, iż decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie można uznać za rażąco naruszającą art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Kwestia czy działanie organu inspekcji sanitarnej w trybie art. 106 k.p.a., a więc w ramach współdziałania z innym organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, należy do sprawowanego przez Państwowego Inspektora Sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, o którym mowa w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak np. w wyroku z dnia 20 września 2007 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 412/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż "(...) Skoro wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko następuje w ramach współdziałania organów administracji publicznej ustanowionego przepisami prawa materialnego, brak jest podstaw do stosowania art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, regulującego pobieranie opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny nie działa w takim wypadku jako organ prowadzący postępowanie w odrębnej, samodzielnej sprawie administracyjnej, lecz jedynie zajmuje stanowisko wymagane przepisami ustawy – Prawo ochrony środowiska. Kompetencja organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania opinii wynika z art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a nie z art. 3 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wobec tego wyrażenie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 57 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska) nie stanowi czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z której wykonaniem wiąże się pobranie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej." Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1944/06 wyraził pogląd, iż "(...) bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy tez jego działania wynikają z współdziałania z innymi podmiotami, np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 k.p.a., wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Słuszność ma strona podnosząc, iż skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 1), czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2) jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 k.p.a. przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko." Powyższe rozbieżności w orzecznictwie pozwalają na stwierdzenie, iż treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej powoduje wątpliwości interpretacyjne i już chociażby z tego powodu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Kolejną przesłanką do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa są skutki społeczno – gospodarcze wywołane wadliwą decyzją, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Sądu także ta przesłanka nie została spełniona. Kontrolowaną decyzją Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ustalił opłatę za wykonanie czynności w wysokości 168 zł. Decyzja ta nie była przedmiotem odwołania, a w rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu przez Sąd skardze skarżący – Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie przedstawił żadnej argumentacji dotyczącej kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji. Podsumowując powyższe wywody stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie narusza przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.