VII SA/Wa 1379/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B. i H. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Na skutek wniosku S. F. (dalej jako Skarżący) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], stwierdził jej nieważność. II. Po rozpatrzeniu odwołania E. B. i H. O., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Przytaczając szeroko w uzasadnieniu decyzji istotę interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu budowlanym wskazał, iż nie przysługuje on Skarżącemu. Zdaniem GINB Skarżący wywodzi swój indywidualny interes prawny z prawa własności działki nr ewid. [...] w [...]. Jest on również właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] w [...], co potwierdza Księga Wieczysta Nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, szamba, śmietnika, ogrodzenia, miejsca postojowego wraz ze zjazdem z uI. [...], na działkach nr ew. [...], [...] i [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Jako, że działki nr ewid. [...], [...], [...] (należące do Skarżącego) nie są objęte projektem zagospodarowania terenu inwestycji nie można precyzyjnie określić, w jakiej odległości od ww. działek została usytuowana sporna inwestycja. Niemniej jednak analiza danych pochodzących z portalu geoportal.gov.pl wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 100 m, a pozostałe działki Skarżącego znajdują się w jeszcze dalszej odległości. Biorąc więc pod uwagę usytuowanie spornej inwestycji organ doszedł do wniosku, że działki nr ewid. [...], [...], [...] (należące do Skarżącego), nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana tych działek. Innymi słowy, C. F. może bez przeszkód zagospodarować działki, będące jego własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Ponadto działki należące do Skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia wyznaczonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek Skarżącego w związku z realizacją spornej inwestycji nie sposób wywieść z tego, że dojazd do działek inwestycyjnych odbywa się po części przez działkę nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] wynika, że "działki nr ew. [...], [...] i [...] położone w [...] /[...]/, posiadają dostęp do drogi publicznej ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne, administrowane przez Gminę [...] tj. ul. [...] oraz ul. [...] (...) w stosunku do części działki nr ewid. [...] położonej w [...] /[...]/ zajętej pod drogę ul. [...] toczy się z wniosku Gminy [...] przed Sądem Rejonowym w [...], Wydział I Cywilny postępowanie sądowe o nabycie własności w drodze zasiedzenia (sygn. akt [...])." Działki Skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.), a tym samym nie przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. W rezultacie zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania na wniosek i powinno ono zostać umorzone na mocy art. 105 § 1 k.p.a. III. Skargę na powyższą decyzję wywiódł C. F. zaskarżając ją w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 P.b. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż teren objęty dojazdem do nieruchomości, na której buduje się obiekt nie wchodzi w skład obszaru oddziaływania nieruchomości i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżącemu brak przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. Mając na względzie art. 28 ust. 2 P.b. Skarżący uznał, iż winien zostać uznany za stronę postępowania. Wybudowanie obiektów (domów jednorodzinnych) przy ulicy [...] i [...] w [...] w sposób niewątpliwy wiąże się z faktem, iż dojazd odbywa się po nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] będącej jego własnością, pomimo iż nigdy nie wyrażał on na to zgody a działka [...] nie jest drogą publiczną lecz działką na której położony jest budynek Skarżącego. Przejazd pojazdów po tejże nieruchomości stanowi niebezpieczeństwo zarówno dla Skarżącego jak i jego rodziny jak również stojącego na działce [...] domu mieszkalnego. Wskazując na § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podniesiono, że przepisu tego nie zastosowano wydając kwestionowane pozwolenie na budowę przy ul. [...] i [...]. Tym samym nieruchomości Skarżącego, w szczególności działka nr [...] jest położona w obszarze oddziaływania obiektu, a co za tym idzie w oparciu o art. 28 ust. 2 P.b. przysługuje mu status strony. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. W postępowaniu budowlanym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, ustalenie interesu prawnego następuje także we wskazany sposób, a więc przy uwzględnieniu kręgu podmiotowego określonego w art. 28 ust. 2 P.b. Tryb nadzwyczajny nie zmienia bowiem tego, że nadal mamy w takiej sprawie do czynienia z "kontrolą" udzielonego pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyroki WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 470/08; wyrok z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08). Mając to na uwadze Sąd wyjaśnia, że w doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak jego przedmiotu możliwego do oceny. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Nie ma wątpliwości, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie wszczęte przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Nie ma bowiem podstaw aby prowadzić postępowanie na skutek żądania zgłoszonego przez podmiot do tego nieuprawniony. Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy dotyczące m.in. ochrony środowiska (np. ochrony przed hałasem), przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Skarżący interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...], [...], a zwłaszcza działki nr ew. [...], której - jak wynika z ustaleń organu - fragment stanowi ul. [...] - drogę wewnętrzną przez którą wraz z ul. [...] i ul. [...] (własność Gminy) odbywa się faktyczny dojazd z i do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę do drogi publicznej ul. [...]. Jest niewątpliwe, że taki dostęp do drogi publicznej nie został ustalony w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., tym samym stan powyższy należy oceniać w kategorii okoliczności faktycznej, a nie stanu usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę, co mogłoby być dopiero widziane jako oddziaływanie inwestycji na nieruchomość Skarżącego. Analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że wspomniane działki Strony nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Dopiero analiza danych pochodzących z geoportalu wykazała, że odległość spornej inwestycji od działek Skarżącego (w tym o nr ewid. [...]) wynosi ponad 100 metrów. Również z przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych nie można wyprowadzić wniosku, iż działki Strony pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie dochodzi do ich przesłaniania, zacieniania a odległość od wzniesionego budynku do granic nieruchomości Skarżącego jest znaczna. Sporna inwestycja w żadnym razie nie pozbawiła nieruchomości Skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Z przepisu § 14 rozporządzenia ws. warunków technicznych wynika obowiązek zapewnienia odpowiedniego dojścia i dostępu do drogi publicznej dla działek budowlanych. Z przepisu tego nie można jednak wywodzić interesu prawnego do udziału Skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. [...] (ani innych należących do Skarżącego). Brak też innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie wymienionych nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd zaznacza, iż ewentualne naruszenie § 14 rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących (nawet bezpośrednio) z działkami inwestycyjnymi. Może wprawdzie wskazywać na wadliwość decyzji budowlanej, jednakże nie może świadczyć o interesie prawnym Skarżącego w kwestionowaniu spornej decyzji Starosty w trybie nieważności. Argumentacja, że Skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], przez którą odbywa się faktyczny dojazd do inwestycji, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ochrony swoich praw może on poszukiwać w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, ale faktyczne korzystanie z jego nieruchomości należy oceniać wyłącznie w kontekście interesu faktycznego w zwalczaniu takiego zachowania, a nie interesu prawnego wymaganego dla przyjęcia jego legitymacji do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej. GINB słusznie zatem uznał, że Skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b.) w kwestionowaniu spornej decyzji budowlanej. Ciężar wykazania własnego interesu prawnego spoczywa przy tym na osobie domagającej się wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Skarżący winien więc wskazać przepis prawa materialnego, będący źródłem jego uprawnień, czego jednak nie uczynił ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze ani przed tutejszym Sądem (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09). W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę. ----------------------- 2