VII SA/Wa 1415/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B.S. i T.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji oddala skargę 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] - uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) i umorzył postępowanie organu I instancji odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również jako: "inwestor") pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji administracyjnych), ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej powoduje, że sprawa ta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), która spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do tejże zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwi. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Organ wyjaśnił również, że zaistnienie tej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna i stan faktyczny. Organ wskazał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], prowadzone było - z wniosku [...] i [...] oraz w związku z prawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 oraz NSA z 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 858/14) postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. (znak: [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności w.w. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r., oraz w.w. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r. W ocenie GINB, niniejsza sprawa jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną w.w. decyzją GINB, w zakresie którym dotyczyła w.w. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Organ wskazał, w myśl art. 105 § 1 k.p.a., że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W ocenie organu II instancji o bezprzedmiotowości postępowania można mówić, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Organ podał, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie organu, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Organ podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce, gdy brak jest obowiązującej w obrocie prawnym decyzji lub wyłączona zostanie dopuszczalność weryfikacji decyzji w tym nadzwyczajnym trybie postępowania i na tej podstawie stwierdził, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że jeżeli w wyniku wadliwej interpretacji organ podejmie postępowanie, w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji winien on zakończyć prowadzone postępowanie decyzją o jego umorzeniu. Przy czym wyjaśnił, że użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. terminu "wydaje", oznacza że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest - także w przypadku bezprzedmiotowości postępowania z powodu zaistnienia powagi rzeczy osądzonej - obligatoryjne. Mając na uwadze powyższe argumenty GINB stanął na stanowisku, że skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], była już przedmiotem badania w trybie art. 156 §1 k.p.a., brak było podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy i dlatego za słuszne uznał uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]) i umorzenie postępowania organu I instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania co do prawidłowości kontrolowanej decyzji wskazał, że pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, z uwagi na jego formalny charakter. 2. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] i [...] zarzucając naruszenie: 1) art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez uznanie, że sprawa niniejsza stała się bezprzedmiotowa, a to z racji na wydaną przez GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]) podczas gdy: a) Decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] (dalej jako decyzja z 21 kwietnia 2017 r.) utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. ([...]) wydana została tylko wobec decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. znak ([...]; dalej również jako decyzja [...]), a nie będącej przedmiotem niniejszego postępowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (dalej również jako decyzja [...]), b) w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. GINB wskazuje, że: - Wojewoda dokonał oceny decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] z uwzględnieniem zmian dokonanych decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], co oznacza, że przedmiotem postępowania nie była decyzja nr [...], co stanowiło wykonanie wytycznych wynikających z wyroków sądów administracyjnych, - NSA w wyroku z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 2164/15), na skutek skargi Skarżących, wskazał, że nie ma żadnych podstaw do negowania dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego wobec decyzji z [...] sierpnia 2010 r. i zakwestionował odmienny pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku VII SA/Wa 2054/14, co oznacza, że zasadnym jest prowadzenie odrębnych postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] i decyzji [...], c) w treści wniosku o stwierdzenie nieważności nie ma mowy o decyzji [...], a to wniosek skarżących wyznacza ramy prowadzonego postępowania i organy nie mają żadnej legitymacji do tego, aby to zmienić o ile nie rozpoczną postępowania odrębnego postępowania z urzędu, co oznacza, że GINB w sposób dowolny uznał, że niniejsze postępowanie jest tożsame swoim zakresem z postępowaniem zakończonym decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 2) art. 61 §1 k.p.a., poprzez dowolną zmianę treści wniosku Skarżących i uznanie, że swoim wnioskiem złożonym w sprawie zakończonej decyzją GINB z [...] kwietnia 2017 r. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji [...] i [...] podczas gdy zakres wniosku Skarżących był jasny i czytelny, a ze złożonego wniosku wynika żądanie stwierdzenia nieważności decyzji [...]; 3) art. 153 p.p.s.a., poprzez brak realizacji wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 2164/15) w treści którego Sąd wskazał na konieczność prowadzenia postępowania odrębnie dla decyzji [...] i [...] przy konieczności uwzględniania zakresu zmian wynikających z decyzji [...]; 4) naruszenie art. 37 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania tj. wydanie decyzji w terminie innym niż niezwłocznie, a ten był właściwy dla sprawy nie wymagającej prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie, w oparciu o art. 145a ust. 1 P.p.s.a. wydania: decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak [...]), oraz stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., względnie wydania: decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak [...]), oraz stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. z rażącym naruszeniem prawa tj. naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c P.p.s.a.). 2. Istota problemu dotyczy tego, czy zasadnie organ uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe ze względu na to, że decyzja z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] była już przedmiotem badania w trybie art. 156 §1 k.p.a. Zdaniem organu, skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], była już przedmiotem badania w trybie art. 156 §1 k.p.a., to brak było podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy. Dlatego też organ uchylił w całości decyzję organu I instancji. Jednocześnie umorzył postępowania organu I instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zdaniem Skarżących, decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydana została tylko wobec decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] a nie wobec będącej przedmiotem niniejszego postępowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Zatem nie można twierdzić, że w sprawie zachodzi tożsamość spraw. Organy dowolnie zmieniły treść wniosku Skarżących, nie uwzględniając przy tym orzeczenia NSA z 13 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 2164/15). Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi a nie Skarżącym. 3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane postępowanie i wydawane w jego trakcie rozstrzygnięcia, tyczyło się w trybie tzw. nadzwyczajnym (art. 156 k.p.a.). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. i służy eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonych najcięższymi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W toku tego postępowania organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1526/18). Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 §1 k.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2048/16). Zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została w sposób definitywny merytorycznie rozpoznana. Powoduje to, że zachodzi domniemanie, iż kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieuwzględnienie tej okoliczności prowadziłoby do rażącego naruszenia przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, które sankcjonowane jest zastosowaniem rygoru stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 490/16). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwi. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zaistnienie komentowanej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna i stan faktyczny. Zatem, tożsamość spraw wyraża się w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz podstawy faktycznej i prawnej żądania, jak też niezmienionego stanu prawnego i faktycznego sprawy nowej oraz poprzedniej, rozstrzygniętej ostateczną decyzją, co sprzeciwia się wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w nowej sprawie. Naruszałoby to bowiem zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i stanowiłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 841/15). 4. W przedmiotowej sprawie wskazać należy na dwa odrębne postępowania dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. (nr [...]) zmienionej decyzją z [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]). Istotne jest przy tym, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją "pierwotną" nr [...] i decyzją "zmieniającą" decyzję "pierwotną" – tj. decyzją nr [...]. Obie decyzje dotyczą zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Wskazać również należy, że w sprawie wydawane były również orzeczenia sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie: z 21 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1964/13 i z 7 maja 2015 r. sygn. akt. VII SA/Wa 2054/14 oraz wyroki NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 858/14 i z 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15). W związku z tym wskazać należy na dwa odrębne postępowania, które maja zasadnicze znaczenie dla rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Po pierwsze – jednym z dwóch postępowań jest postępowanie będące przedmiotem analizy w niniejszej sprawie, z którego wynikają następujące ustalenia: - decyzją z [...] stycznia 2018 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek [...] i [...], nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie i lokalizacji ściśle określonym w tych decyzjach; - GINB zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji odmawiające stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zmieniającej decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie takie spowodowane było tym, że organ uznał, że niniejsza sprawa była tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną decyzją GINB z [...] kwietnia 2017 r. w której analizowano zarówno decyzję nr [...] jak i decyzję nr [...]. Zdaniem Sądu, decyzja taka jest logiczna i należycie uzasadniona. Jednym z warunków poprawności decyzji jest istnienie wewnętrznej spójności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Jedynie w przypadku istnienia takiej spójności można powiedzieć o decyzji, że rozstrzyga konkretną sprawę (por. wyrok NSA z 31 marca 1999 r., sygn. akt III SA 5191/98; wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r., IV SA 2171/99, LEX nr 54179). Po drugie - jak wynika z akt sprawy, w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] prowadzone było - z wniosku Państwa [...] i [...]oraz w związku z prawomocnymi wyrokami WSA w Warszawie z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1964/13) oraz NSA z 30 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 858/14) - postępowanie, które zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] kwietnia 2017 r. (znak: [...]), utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. (znak: [...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, zasadne są twierdzenia organu, że w obu postępowaniach zachodzi tożsamość spraw. A to z kolei w pełni uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 618/18). Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., wynika bowiem wyraźnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokonał oceny zarówno decyzji nr [...], jak i decyzji nr [...] (por. ustalenia zawarte na s. 2, 3 decyzji GINB). Organ wskazał, że "(...) analiza kontrolowanych decyzji (...) nr [...] (...) i decyzji nr [...], prowadzi do stwierdzenia, że nie są one obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a." (por. s. 9 decyzji GINB). W ocenie Sądu, organy mogły prowadzić dwa odrębne postępowania (pierwsze dotyczące decyzji nr [...] i drugie dotyczące decyzji nr [...]) – zgodnie ze wskazanym wyrokiem NSA z 13 października 2009 r. (sygn. akt 2164/15). NSA w wyroku tym wskazał bowiem, że: "(...) nie ma żadnych prawnych podstaw do tego, aby negować dopuszczalność prowadzenia postępowania w zakresie ziszczenia się przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r." – tj. decyzji nr [...]. Są to bowiem dwie odrębne decyzje i każda z nich może być kontrolowana w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to jednak całkowitego i bezwzględnego zakazu prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do decyzji "pierwotnej" nr [...] jak i "zmieniającej" – nr [...], tym bardziej, że obie decyzje pozostają ze sobą w merytorycznym związku. W sytuacji, gdy jedna decyzja zawiera kilka wyodrębnionych, samodzielnych rozstrzygnięć, strona może odwołać się od całej decyzji bądź ograniczyć ten środek zaskarżenia tylko do części decyzji, ale tylko jeżeli ta część nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13). Zdaniem Sądu, zatem bezzasadne są twierdzenia Skarżących, że decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydana została tylko wobec decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] a nie będącej przedmiotem postępowania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Z treści decyzji wynikają zupełnie przeciwne wnioski. Bez wątpienia rozpatrywane w niniejszym postępowaniu sprawy są tożsame z decyzją GINB z [...] kwietnia 2017 r. O tożsamości spraw można mówić, jeżeli zachodzi ich tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co oznacza, że sprawy między tymi samymi stronami oparte są na tym samym stanie faktycznym i prawnym (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 636/18). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, zasadnie GINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Użycie przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. sformułowania "wydaje" a nie np. "może wydać" oznacza, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku bezprzedmiotowości postępowania - jest obligatoryjne (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2356/16). Zatem zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. należy uznać za nietrafiony. 5. W ocenie Sądu, pozostałe zarzuty zawarte w skardze również są niezasadne. Zdaniem Skarżących, w sprawie naruszono art. 61 §1 k.p.a., poprzez dowolną zmianę treści wniosku Skarżących i uznanie, że swoim wnioskiem złożonym w sprawie zakończonej decyzją GINB z [...] kwietnia 2017 r. Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i nr [...] podczas gdy zakres wniosku Skarżących był czytelny, a ze złożonego wniosku wynika żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Zarzut ten jest nietrafiony, gdyż – o czym była już mowa wcześniej – decyzja GINB z [...] kwietnia 2017 r. odnosiła się zarówno do decyzji nr [...] jak i decyzji nr [...] (zatem również w odniesieniu do wskazanej decyzji przez Skarżących). Oczywistym jest, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zmodyfikowano wniosku strony, lecz jedynie wskazano, że wcześniejsza decyzja dotyczyła dwóch decyzji ("pierwotnej" i "zmieniającej") a zatem dotyczyła również decyzji nr [...] wskazanej w skardze. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., poprzez brak realizacji wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 2164/15) w treści którego Sąd wskazał na możliwość prowadzenia postępowania odrębnie dla decyzji nr [...] i nr [...] przy konieczności uwzględniania zakresu zmian wynikających z decyzji nr [...]. Zarzut ten nie dotyczy bowiem niniejszego postępowania, lecz ewentualnie postępowania w wyniku którego została wydana decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem Sądu, gdyby nawet dotyczył niniejszego postępowania to i tak z wytycznych NSA nie wynika zakaz prowadzenia jednego postępowania zarówno dla decyzji "pierwotnej" jak i "zmieniającej" a jedynie możliwość prowadzenie odrębnych postępowań. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 37 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania (tj. wydanie decyzji w terminie innym niż "niezwłocznie"). Dodatkowo zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze. Przepis ten odnosi się do instytucji ponaglenia (art. 37 k.p.a.) a nie wskazuje na konkretne terminy do załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 191/18). 6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.