VII SA/Wa 1460/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi "S." sp. z o.o., sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek Gminy [...] postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...][...] – [...] na działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości [...] do parametrów zjazdu publicznego. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a. i stwierdził, że Gmina [...], będąca właścicielem działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], do której miałby być wykonany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] [...] – [...], wnioskiem z 20 października 2018 r. wystąpiła o wydanie zgody na wykonanie przebudowy zjazdu do parametrów zjazdu publicznego dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanych budynków usługowych na działkach nr ew. [...], [...] i [...]. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku GDDKiA decyzją z [...] grudnia 2018 r. znak [...] odmówił wydania żądanego zezwolenia. Strona nie skorzystała z możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z zawartym pouczeniem. Organ wskazał, że ww. decyzja jest decyzją ostateczną i prawomocną. Wobec faktu, że pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem tej decyzji a powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa żądanie strony jest niedopuszczalne, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GDDKiA z [...] czerwca 2020 r. złożyła [...] P. F. sp. j. z siedzibą w [...], zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61a § 1 k.p.a. polegające na odmowie wszczęcia postępowania pomimo tego, że sprawa nie została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną; 2) art. 11, art. 107 i art. 126 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia przesłanek tożsamości przedmiotowej i podmiotowej spraw, o których mowa w wydanym postanowieniu. W uzasadnieniu skargi spółka rozwinęła powyższe zarzuty, dodając, że posiadanie przez spółkę interesu prawnego w sprawie uprawnia ją do wniesienia skargi. Odnośnie do tego twierdzenia strona skarżąca zauważyła, że wniosek o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu został złożony przez skarżącą oraz Gminę [...]. Wyjaśniła, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, albowiem zjazd ma być przeznaczony dla inwestycji skarżącej polegającej na budowie budynku usługowego na należących do niej działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...]. Planowana inwestycja zakłada wykorzystanie zjazdu znajdującego się na działce nr ew. [...] będącej własnością Gminy [...]. Wskazała również na pogląd, zgodnie z którym, jeśli budowa zjazdu skutkuje prawnym ograniczeniem lub zwiększeniem możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, to jej właściciel także jest stroną postępowania w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2020 r. doprowadziła do uznania, że skarga powinna zostać oddalona. Taką ocenę Sąd opiera tym niemniej nie tyle na uznaniu, że wydane przez GDDKiA rozstrzygnięcie odpowiada prawu, ale na stwierdzeniu braku interesu prawnego po stronie skarżącej do wniesienia na tenże akt skargi. Uzasadniając tenże wniosek, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższe oznacza, że zgodnie z przyjętą na gruncie wskazanej ustawy procesowej zasadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot. Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Istotą tego interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 1427/19; wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. II OSK 2942/17; wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2359/14; wyrok NSA z 28 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3089/13; wyrok NSA z 22 lipca 2014 r. sygn. I OSK 3118/12). Odnosząc tak rozumiany warunek do złożonej w rozpatrywanej sprawy skargi, stwierdzić trzeba, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie GDDKiA z [...] czerwca 2020 r., a w konsekwencji nie jest uprawniona do poddania tego aktu kontroli sądowej. Strona skarżąca nie pozostaje adresatem zaskarżonego postanowienia. Zostało ono bowiem skierowane wyłącznie do Gminy [...], co wynika z faktu, że to żądanie tego podmiotu o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] na działkę nr ew. [...] organ rozpoznał zaskarżonym postanowieniem. Podniesiona przez skarżącą okoliczność, że działała nie tylko jako pełnomocnik Gminy, ale tożsame żądanie spółka we wniosku z 28 maja 2020 r. złożyła również w swoim imieniu, nie stanowi podstawy do zaskarżenia postanowienia z [...] czerwca 2020 r., jeżeli tenże akt do wniosku strony skarżącej się nie odnosił, a zatem nie rozstrzygnął w sposób wiążący o jego procesowej niedopuszczalności, a tylko taka sytuacja dawałaby stronie skarżącej uprawnienie oparte na własnym interesie prawnym do poddania go kontroli sądowej. Jeżeli strona skarżąca uznaje prawną doniosłość wystąpienia obok Gminy [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę spornego zjazdu i z tego powodu uznaje, że brak rozstrzygnięcia przez GDDKiA o jej żądaniu narusza jej interes prawny, powinna mieć na uwadze, że instrumentem doprowadzenia do usunięcia naruszenia prawa jest nie tyle wniesienie skargi na postanowienie odmawiające z wniosku Gminy [...] wszczęcia postępowania, ile złożenie skargi na bezczynność organu w zakresie nierozpatrzenia jej podania. Wniesienie do organu administracji publicznej nieobarczonego brakami formalnymi podania na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego powinno bowiem bądź prowadzić do jego merytorycznego rozpatrzenia poprzez wydanie decyzji co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.), bądź postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., zakładając, że organ, do którego podanie zostało wniesione pozostaje właściwy w sprawie. Niewątpliwie taka zasada ma zastosowanie w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu, o której mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.). Wpływu na odmienną ocenę interesu prawnego skarżącej spółki nie ma również okoliczność, do której strona nawiązała w uzasadnieniu skargi, podnosząc, że zjazd z drogi publicznej na działkę nr ew. [...], pozostającą własnością Gminy [...], będzie służył obsłudze komunikacyjnej planowanego przez spółkę przedsięwzięcia realizowanego na należących do niej działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...]. Tego rodzaju argumentacja może służyć wykazaniu, że w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu spółce przysługiwałby interes prawny do udziału w nim jako jego strony (art. 28 k.p.a.). Nie może ona jednakże oddziaływać na kwestię rozpatrywaną przez Sąd w niniejszym postępowaniu, która dotyczy zastosowania art. 50 § 1 p.p.s.a., albowiem zaskarżonym postanowieniem GDDKiA odmówił Gminie [...] wszczęcia żądanego przez nią postępowania, a zatem brak jest podstaw, by z aktem tym wiązać (przyszłe) skutki materialnoprawne kształtujące sytuację prawną innych podmiotów niż wnioskodawca, którego wniosek został odmownie rozpatrzony. W tym zakresie Sąd podziela prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, zgodnie z którym w fazie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek tylko wnioskodawca jest stroną tego postępowania. Interes prawny innych podmiotów (pozostałych stron postępowania) aktualizuje się dopiero w momencie formalnego wszczęcia postępowania, czyli zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania na wniosek innego podmiotu. Wówczas wszystkie osoby mające interes prawny w takim postępowaniu stają się jego stronami, a co za tym idzie uzyskują prawo do zaskarżania wydanych w toku tego postępowania aktów (por. postanowienie NSA z 11 października 2018 r. sygn. I OSK 2936/18; postanowienie NSA z 6 lipca 2015 r. sygn. II OZ 626/15). Przyjęcie, że żaden z argumentów podnoszonych w skardze nie wskazuje obiektywnie, iż zaskarżone postanowienie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków skarżącej determinuje uznanie, że nie posiada ona interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co Sąd musiał z urzędu uwzględnić w toku badania wniesionej przez stronę skargi. Sąd nie znalazł podstaw, by okoliczność tę traktować jako równoważną niedopuszczalności skargi, wobec czego nie została ona odrzucona. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.