VII SA/Wa 1479/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] i [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ powiatowy) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt sprawy [...] pismem z dnia [...] września 2012 r. wniósł do organu powiatowego o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zrealizowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], którą nabył w 2016 r. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że inwestor realizuje budynek na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1981 r. wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego 1 – kondygnacyjnego z nadziemnym podpiwniczeniem. Podczas wykonywanych robót budowlanych dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu polegających na zmianie geometrii dachu – dach kopertowy zastąpiono dachem jednospadowym. Zabudowano taras nad gankiem wejściowym od strony północnej, wykonano schody wejściowe zewnętrzne z poziomu tarasu na poziom II kondygnacji i wykonano welście do budynku z poziomu II kondygnacji przez ww. zabudowany taras. Wykonano balkon w elewacji frontowej (południowej) zamiast zabudowanego od spodu tarasu na poziomie II kondygnacji, zmieniono również gabaryty balkony w stosunku do projektowanego tarasu. Zmieniono gabaryty i kształt więźby dachowej, poniesiono ścianę frontową i ściany boczne, a w ścianie frontowej poddasza zamontowano dwa okna. Podczas kontroli stwierdzono, że inwestor prowadzi roboty wykończeniowe. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. PINB, działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykonywanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie wykonanych robót budowlanych. Przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r. [...] przedłożył ocenę techniczną. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. PINB, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów [...] obowiązek wykonania określonych w pkt 1 – 11 robót budowlanych oraz obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1981 r. projektu budowlanego. Organ określił, że obowiązek nałożony powyższą decyzją należy wykonać w terminie sześciu miesięcy od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia 29 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu 31 grudnia 2018 r.) [...] wniósł o "przedłużenie terminu wykonania robót" do końca roku 2019 wskazując, że decyzję otrzymał "w środku sezonu budowlanego" oraz, że sytuacja na rynku usług budowlanych wymaga umawiania ekipy budowlanej z dużym wyprzedzeniem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazując, że w jego ocenie wniosek o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją ostateczną był wystarczający na realizację robót budowlanych oraz wykonanie obowiązku w zakresie sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. W odwołaniu od tej decyzji [...] powtórzy argumentację zawartą we wniosku o przedłużenie terminu. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może zostać uchylona bądź zmieniona jedynie jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto wymagana jest zgoda wszystkich stron postępowania administracyjnego. W związku z tym WINB wskazał, że w zawiadomieniu z dnia 7 marca 2019 r. wezwał wszystkie osoby posiadające w tym postępowaniu przymiot strony do udzielenia informacji, czy wyrażają zgodę na zmianę w/w decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku zaznaczając, że brak udzielenia odpowiedzi będzie traktowany, jako brak wyrażenia zgody na zmianę rozstrzygnięcia. Dalej wyjaśnił, że na powyższe zawiadomienie wpłynęły pozytywne stanowiska [...],[...] i [...]. Nie wpłynęła natomiast odpowiedź [...], co zgodnie z pouczeniem zostało potraktowane jako brak zgody na zmianę decyzji nr [...], gdyż zgoda stron jest podstawową przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. Skargę na powyższą decyzją złożyli [...] i [...]. Domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego podnieśli zarzut naruszenia: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez powołanie niepełnej podstawy prawnej decyzji tj. ..art, 138 § 1 k.p.a." oraz wydanie rozstrzygnięcia nieznanego ustawie - o treści: ..utrzymuję w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie" w sytuacji gdy, przedmiotem kontroli instancyjnej powinna być cała decyzja organu I instancji, a nie tylko rozstrzygnięcie, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w całokształcie; - art. 155 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak zbadania i odniesienia się przez organ I instancji do zaistnienia w sprawie przesłanek do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., które to przesłanki próbował dopiero badać na etapie postępowania odwoławczego WINB, co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej wart. 15 k.p.a; - art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w warunkach uznania administracyjnego w sposób arbitralny i dowolny; - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co skutkowało naruszeniem zasad określonych w art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek dotyczył jedynie terminu wykonania obowiązku i jego przedłużenia do końca 2019 r. i wskazywał na okoliczności przemawiające za jego uwzględnieniem, a organ I instancji w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy. Rozpoznając sprawę w trybie art. 155 k.p.a. nie zbadał interesu społecznego i słusznego interesu strony. Z kolei organ odwoławczy próbując konwalidować wady postępowania organu powiatowego wezwał strony do udzielenia informacji, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji, czym pozbawił skarżących prawa do jednej instancji. Rozstrzygnięcie organu II instancji, który po raz pierwszy dopiero w postępowaniu odwoławczym badał przesłanki z art. 155 k.p.a. jest zdaniem skarżących de facto pierwszą decyzją w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji [...] WINB utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. o odmowie zmiany terminu wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdził, że zostały one podjęte z istotnym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z obowiązującym prawem. Organ dokonujący weryfikacji decyzji ma obowiązek stosować przepisy normujące załatwienie sprawy co do istoty, obowiązujące w dniu tej weryfikacji, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2325/11 – Lex nr 1332683 i z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09 – Lex nr 746810). Z analizy akt sprawy niniejszej wynika, że PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) – dalej: "Prawo budowlane", w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego nakazał skarżącym wykonanie określonych robót budowlanych oraz sporządzenie i przedłożenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, zakreślając termin ich wykonania na sześć miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK II OSK 300/18, Lex nr 2509353). Skoro powyższy termin ma charakter procesowy to oznacza, że może być on ustalony stosownie do okoliczności sprawy lub zostać przedłużony na żądanie stron. Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno-organizacyjne wykonania obowiązków. Termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialno-prawny. Upływ terminu materialno-prawnego powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 993/12 – Lex nr 1455420, 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 608/08 - Lex nr 558432; 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1816/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1903/11 – Lex nr 1109979 i 23 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 441/06 – Lex nr 304161). W realiach rozpoznawanej sprawy kwestią niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości pozostaje fakt, że przed upływem terminu określonego decyzją organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia [...] czerwca 2018 r., inwestor w dniu 29 grudnia 2018 r. zwrócił się do PINB [...] o jego przedłużenie "do końca 2019 r." argumentując, że z przyczyn od niego niezależnych nie był w stanie wykonać nakazanych robót budowlanych. PINB natomiast nie wzywając wnioskodawcy do sprecyzowania w jakim trybie żąda on zmiany ostatecznej decyzji uznał, że dotyczy on zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. W efekcie w jednozdaniowym uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ termin był wystarczający na realizację obowiązków. Z kolei organ odwoławczy akceptując zastosowany w sprawie tryb z art. 155 k.p.a. zwrócił się do pozostałych stron postępowania o udzielenie informacji, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji w części dotyczącej terminu, zaś brak odpowiedzi jednej potraktował jako brak zgody. W ocenie Sądu wniosek [...] z dnia 29 grudnia 2018 r. sformułowany został jasno i wyraźnie, jako dążenie do przedłużenia terminu określonego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. do końca 2019 r., który jak wyjaśniono wyżej ma wyłącznie charakter procesowy i bez wątpienia mógł zostać przedłużony przez organ na wniosek strony bez konieczności uruchamiania trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznych przewidzianego w art. 155 k.p.a. Intencją inwestora, nie była ani zamiana, ani też uchylenie decyzji co do meritum. Skarżący nie wnosił bowiem o zmianę (uchylenie) nałożonych nań ostateczną decyzją obowiązków. Nie budzi zresztą wątpliwości, że uruchomiony w realiach tej sprawy tryb z art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do zmiany terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, określającego wykonanie sprecyzowanych decyzją PINB obowiązków, których celem jest przecież umożliwienie inwestorowi doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2113/10 –Lex nr 1123114 stwierdził, że "skoro termin z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, to nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Z tego też względu trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uruchomienia trybu z art. 154, bądź art. 155 k.p.a. Trzeba mieć na względzie, że są to tryby nadzwyczajne. Trudno zaś uznać za trafne stanowisko, że przedłużenie terminu o charakterze procesowym wymaga uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Stosownie do art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy (§ 2). Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego winno nastąpić w drodze postanowienia. Kwestia przedłużenia terminu nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy". Zbędne tym samym było również podjęcie przez WINB czynności zmierzających do uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę terminu, co doprowadziło ostatecznie do kuriozalnej sytuacji, w której na skutek braku odpowiedzi [...], organ odwoławczy uznał, że nie wyraziła ona zgody na zmianę decyzji, a w konsekwencji nie dostrzegając tych jakże istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybień, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Z tych wszystkich powodów podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, jako wydane z istotnym naruszeniem art. 155 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61 § 1 k.p.a. nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Kontynuując postępowanie organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyunymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania należnych stronie od organu orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy. Na koszty te złożyła się kwota 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.