VII SA/Wa 1493/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą tego organu Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (uzupełnionym w dniu [...]lutego 2015 r.) D. G. ("skarżący") wniósł o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...], poprzez działkę nr [...], w m. [...], gm. [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...]marca 2015 r. znak [...] nie udzielił zezwolenia na ww. przebudowę. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył D. G.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...]maja 2015 r. znak: [...], po rozpoznaniu ww. wniosku, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że droga krajowa nr [...], na rozpatrywanym odcinku, zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy [...]zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy [...] lub [...] do obsługi przyległych nieruchomości. Przez klasę drogi, w myśl § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Omawiany odcinek drogi krajowej nr [...]musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy [...], tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Organ podkreślił, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy [...], przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Generalny Dyrektor wskazał, w oparciu o stan faktyczny sprawy, że na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...]realizowana jest inwestycja Gminy [...]polegająca na przebudowie skrzyżowania ww. drogi krajowej z drogą powiatową nr [...]. Będzie to skutkowało m.in. powstaniem dodatkowego wlotu na omawianym skrzyżowaniu, a co za tym idzie, zwiększeniem obszaru oddziaływania skrzyżowania. W powołanej sytuacji ww. zjazd indywidualny, który strona zamierza przebudować do parametrów zjazdu publicznego, znajdzie się w obszarze oddziaływania nowo powstałego skrzyżowania, czyli w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ podkreślił też zależność między miarodajnym natężeniem ruchu a wyposażeniem takiego zjazdu w dodatkowe pasy ruchy. Ponieważ miarodajne natężenie ruchu na omawianej drodze, wyliczone w sposób określony w załączniku do zarządzenia nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]listopada 2007 r. w sprawie obliczania miarodajnego ruchu godzinowego na drogach krajowych, znacznie przekracza 400 P/h, bo wynosi ponad 801 P/h (9 % średniego dobowego ruchu, który według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] o gospodarczym charakterze ruchu wynosił 8902 poj./dobę), planowany zjazd publiczny musiałby być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu, co przy planowanej organizacji nie jest możliwe do realizacji. W ocenie organu, przywołane wcześniej przepisy, do których odsyła art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego, czy też przebudowy zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, w których zjazd z drogi miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W przypadku zaistnienia takiej sytuacji organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Zdaniem organu, sytuacja taka miała miejsce w tej sprawie. Organ wskazał też, odnosząc się do zarzutów z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że podstawą jego rozstrzygnięcia były art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 78 ust. 1 i 2 w zw. z § 113 ust. 7 przywołanego wcześniej rozporządzenia. Wypełnienie dyspozycji tych norm w konkretnym stanie faktycznym obliguje organ administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego, zgodnego z ich zapisami. W wyroku z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na drodze klasy [...] zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a ponadto z zachowaniem – w przypadku zjazdów publicznych – warunków określonych między innymi w § 78 ust. 1 i § 2 oraz § 113 ust. 1-10 rozporządzenia. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia). Niedopuszczalne jest zatem wyrażenie przez zarządcę drogi zgody na lokalizację zjazdu w takich miejscach, nawet w sytuacjach przewidzianych w § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie strona wystąpiła do zarządcy drogi o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]do działki nr [...]w miejscowości [...], co bezspornie uzasadnia zastosowanie art. 29 ust. 1 wskazanej ustawy, a jednocześnie oznacza konieczność rozpoznania wniosku z uwzględnieniem pozostałych ustępów tego artykułu, w tym ust. 4. Przytoczony art. 29 ust. 4 odwołujący się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, obliguje zarządcę drogi do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem klasy drogi i wynikającej z tego tytułu możliwości stosowania zjazdów. Organ podkreślił, że analizując sposób dostępu do drogi publicznej nieruchomości należącej do strony badał zarówno okoliczność, że działka posiada obecnie dostęp do drogi publicznej w postaci zjazdu indywidualnego, jak również możliwość zapewnienia takiego dostępu dla planowanej przez stronę inwestycji, tj. za pośrednictwem ww. skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową. Należy zauważyć, że w sytuacji gdy nie ma możliwości skomunikowania działki nr [...]za pośrednictwem zjazdu publicznego zlokalizowanego bezpośrednio z drogi krajowej nr [...]z uwagi na jego lokalizację w obszarze oddziaływania skrzyżowania, zarządca ww. drogi krajowej nie musi wypełniać dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, ponieważ działałby w sprzeczności z § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]maja 2015 r. złożył D. G.. W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]maja 2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...]marca 2015 r. i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]maja 2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...]marca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że zostały spełnione określone wymogi techniczne, które uzasadniają odmowę wydania przez organ zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidulanego, b) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie dopuszczają lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]na działkę nr [...], c) § 55 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, że planowana przez stronę przebudowa zjazdu indywidualnego stanowiłaby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego; 2. postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ pierwszej instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ponadto załatwienie sprawy wbrew słusznemu interesowi strony, który nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, b) art. 77 § 1 K.p.a. wobec braku zebrania i rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne w zakresie ustalenia zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu przebudowy zjazdu, zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także usytuowania zjazdu. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że organ nie przeprowadził prawidłowo pełnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia zakresu planowanej przez wnioskodawcę przebudowy pasa drogowego, a także nie ustalił i nie wskazał warunków technicznych, jakim planowany zjazd winien odpowiadać, czym uniemożliwił dokonanie oceny zasadności odmowy udzielenia zezwolenia. Organ ograniczył się też, w ocenie skarżącego, wyłącznie do wskazania przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na podstawie których uznał, że przedmiotowy zjazd nie może zostać przebudowany z uwagi na zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i płynności ruchu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm., dalej: "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast na podstawie ust. 4 przywołanego przepisu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Rozstrzygnięcie, podejmowane przez organ na podstawie art. 29 u.d.p. ma charakter uznaniowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1572/12, LEX nr 1 338 810). Granice tego uznania wyznaczone są przez interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także obowiązujące przepisy. Jednak naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1783/09, LEX nr 746 794). Mimo tak ustalonych ram podejmowanej decyzji, organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, zgodnie zwłaszcza z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "K.p.a.") uzasadnić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 59/13, LEX nr 1 511 973 oraz wyrok z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1 446 529). Wymaga podkreślenia, że ograniczenia w odniesieniu do decyzji uznaniowej z art. 29 u.d.p. wynikają także z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016, poz. 124, dalej: "rozporządzenie"). Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wtedy organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1422/13, LEX nr 1 769 188). Natomiast zastosowanie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jako podstawowe kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku dokładnego uzasadnienia rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 625/13, LEX nr 1 598 212). Zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1 przywołanego przepisu). W związku z powyższym wskazać należy, że zjazd z drogi publicznej musi spełniać parametry, ściśle określone w § 78 rozporządzenia. Co prawda, organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1202/10, LEX nr 1 083 576). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...]do parametrów zjazdu publicznego. Ze względu na zakwalifikowanie ww. drogi do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy [...]) organ wskazał, że w odniesieniu do tej klasy dróg przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, co ma na celu zapewnienie płynności ruchu oraz bezpieczeństwa użytkowników tych dróg. Organ wskazał także, iż na tym samym odcinku drogi realizowana jest inwestycja Gminy [...], polegająca na przebudowie skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z drogą powiatową nr [...]. W ocenie organu planowany przez skarżącego zjazd indywidualny, przebudowany do parametrów zjazdu publicznego, znalazłby się w obszarze oddziaływania nowo powstałego skrzyżowania, tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego (§ 117 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu organ w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie na możliwe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w razie realizacji inwestycji przez skarżącego, nie opisując jednak, na czym to zagrożenie, w związku z budową skrzyżowania przez Gminę [...], polega. Jak podkreślono wcześniej, fakt oparcia konstrukcji decyzji z art. 29 u.d.p. na uznaniu administracyjnym nie zwalnia organu z obowiązku uzasadnienia, czy zostały spełnione (lub nie) przesłanki do wydania na tej podstawie decyzji odmownej. Organ, podając w rozstrzygnięciu jego podstawy, powinien odnosić się do konkretnej, zindywidualizowanej danym stanem faktycznym, sprawy i na tej podstawie wykazać, dlaczego wydał decyzję o danej treści, jak również ze szczególną starannością przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy w sposób wyczerpujący wynika z dyspozycji art. 7, 77 i 107 K.p.a. Dopiero tak zindywidualizowana argumentacja organu pozwala na ocenę, czy wydana w granicach uznania administracyjnego decyzja spełnia kryterium legalności, tj. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego o pominięciu dowodu z opinii biegłego należy stwierdzić, że jego przeprowadzenie nie było, w niniejszej sprawie, konieczne. Organ rozpoznający wniosek skarżącego posiada bowiem wiedzę specjalistyczną w zakresie organizacji ruchu i na podstawie dostępnych mu środków może sam dokonać oceny wpływu przebudowania zjazdu na bezpieczeństwo na drodze krajowej. Z powyższych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.