VII SA/Wa 1497/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K.J. i Z.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K.J. i Z.J. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. działając na podstawie art.156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) zwanej dalej kpa. stwierdził nieważność decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. T. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działkach o nr ewid. [...] i [...]położonych we wsi D. , gmina S. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że K. i Z. J. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa, polegające na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej, na potwierdzenie czego przedstawili kserokopie skróconych aktów zgonu. Wnioskodawcy przedstawili także kserokopię odpisu z Księgi Wieczystej z której wynika, że właścicielami działki o nr [...] są: K. J. i jej mąż Z. J., M. T., D. P., M. J. P. oraz H. K.P., w określonych częściach. Podstawę nabycia własności stanowiła natomiast umowa przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 30 czerwca 1987 r. Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia dwóch współwłaścicieli działki o nr [...] już nie żyło, tj. E. P. (zmarła w dniu 26.11.1993 r.) i S.T. (zmarł w dniu od 9.12.1992 r.). Zdaniem organu, E. P. i S. T. jako osoby zmarłe nie mogły być stronami postępowania przy wydawaniu decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2005 r. Skierowanie natomiast decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Organ zaznaczył, iż Starosta S. w dacie orzekania miał już wiedzę, że E. P. nie żyje, gdyż fakt ten wynikał z treści decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy. W rozdzielniku otrzymujących ww. decyzję pod pkt. 4 Wójt wpisał "Spadkobiercy P. E.". Z powyższego wynika zatem, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2005 r. Starosta S. nie przeprowadził zatem postępowania z uwzględnieniem reguł określonych w art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewody, wobec pominięcia udziału spadkobierców (stron postępowania), skierowania decyzji do osób nieżyjących, zapadłe rozstrzygnięcie Starosty S. rażąco narusza prawo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak : [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa., po rozpatrzeniu odwołania M.T. uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi bowiem wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma takiego obowiązku, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor – B. T., złożyła prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działek o numerach ewid. [...] i [...], a tym samym uczyniono zadość wymaganiom ustanowionym przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Z powyższego oświadczenia jednoznacznie wynika, kto je złożył, jakiej dotyczy ono nieruchomości, jak również z czego wynika tytuł prawny przysługujący wnioskodawcy do wskazanych nieruchomości (współwłasność –T. W., P. E. oraz T. S.; stosunek zobowiązaniowy - zgoda współwłaścicieli). Organ podkreślił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej. Tym samym fakt złożenia przez inwestora oświadczenia o treści niezgodnej z rzeczywistym stanem faktycznym nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że jest to bowiem przesłanka wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, określona w art. 145 § 1 pkt 2 Kpa. Także sytuacja, w której wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Organ zaznaczył, iż inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...], o warunkach zabudowy, a tym samym uczynił zadość wymogom przewidzianym we wskazanych wyżej przepisach Prawa budowlanego. Wskazał, iż sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy S., a projektowany obiekt jest zgodny z ustaleniami wynikającymi z warunków zabudowy, co do linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy, gabarytów, wysokości oraz konstrukcji dachu. Organ podkreślił, że projektowany obiekt spełnia także wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - według stanu na dzień 7 października 2005 r. - w tym warunku przewidzianego przepisem § 12 ust. 1 Rozporządzenia. Organ odwoławczy nie stwierdził zatem, aby kontrolowana decyzja Starosty S. z dnia [...] października 2005 r. rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Podkreślił, iż nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby okoliczność, iż decyzja Starosty S. została nadana przesyłką pocztową m. in. do osób nieżyjących, tj. Pani E. P. oraz do Pana S. T. , cyt. "stanowiła rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności". Organ zaznaczył, że w istocie jedyną ujemną konsekwencją "doręczenia" decyzji administracyjnej osobie zmarłej (niebędącej wnioskodawcą/inwestorem) jest to, że następcy prawni zmarłej strony zostali pozbawieni prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym, dochodzi do niewątpliwego naruszeniem jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady wyrażonej przepisem art. 10 § 1 Kpa. Wskazane natomiast uchybienie wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 Kpa ("W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), przez co w ocenie organu niedopuszczalnym jest jego traktowanie w kategoriach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Organ podkreślił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę skierowana jest wyłącznie do inwestora, a zatem uprawnienia i obowiązki o charakterze materialoprawnym wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę skierowane są wyłącznie do inwestora. Organ zaznaczył, że należy odróżnić pojęcie "skierowania" decyzji od pojęcia "doręczenia" decyzji. Pojęciem "doręczenia" posłużono się bowiem wyłącznie dla określenia pewnej czynności o charakterze materialno-technicznym, dokonywanej przez organy administracji publicznej, wywołującej - poprzez fakty - określone skutki w sferze praw procesowych. Tymczasem "skierowanie" decyzji administracyjnej do danej osoby powoduje, że jest ona jej adresatem - tj. adresatem materialnych praw i obowiązków wynikających z treści indywidualnego rozstrzygnięcia, a nie adresatem w sensie czysto technicznym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. J. i Z. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2010.243.1623) poprzez przyjęcie, iż w zaistniałych okolicznościach organ wydający decyzję nie miał obowiązku weryfikacji oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy okoliczności sprawy dawały podstawy do powzięcia wątpliwości co do zgodności tego oświadczenia z prawdą; 2. błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2000.98.1071), poprzez przyjęcie, iż Decyzja Starosty S. z dnia [...].10.2005 r. nr [...], znak [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja Starosty w sposób rażąco naruszała przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro została wydana inwestorowi, który złożył nieprawdziwe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, co wynikało z materiału dowodowego (treści decyzji o warunkach zabudowy). Uczestnik Postępowania M.T. wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skargę należy uznać za uzasadnioną. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa wydał decyzję reformatoryjną uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...]marca 2011r. Nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2005r. Nr [...] . Z argumentacją organu odwoławczego zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób się zgodzić. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że decyzja Starosty S. Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. skierowana została między innymi do E. P. , która - jak wynika ze złożonego odpisu skróconego aktu zgonu - zmarła w dniu 26 listopada 1993r. oraz do S. T. zmarłego w dniu 9 grudnia 1992r. Nie bez znaczenia w sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, pozostaje okoliczność, iż decyzja Starosty kontrolowana w trybie nadzoru w sposób zasadniczy ingerowała w prawo własności tych osób a w zasadzie ich spadkobierców. Zdaniem Sądu skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja Starosty została skierowana do osób, która nie żyły już w momencie orzekania, bowiem z chwilą śmierci utraciły zdolność prawną (administracyjnoprawną), a w konsekwencji zdolność procesową. Tym samym z chwilą śmierci przestały być stroną postępowania. Przedmiotowa więc decyzja Starosty S. skierowana została do osób nieistniejących, co pociąga za sobą nieważność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przedmiotu (między innymi zawartych w wyrokach: z dnia 17 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2272/97, niepublikowany; w wyroku z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/08 z pozytywna glosą Artura Gilla, OSP 2004/3/33; w wyroku z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06 oraz w glosie Małgorzaty Stahl do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, opubl. OSPiKA 1994 r., z.5, poz. 108 oraz B. Adamiak: Zagadnienie decyzji nieistniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s.11-12). Odnosząc się do drugiej okoliczności badanej przez organy w toku postępowania nadzorczego, należy wskazać ,iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niewątpliwie zatem złożenie prawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi istotną okoliczność w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła istotna modyfikacja, bowiem inwestor nie musi tak, jak dotychczas wykazać tytułu prawnego do nieruchomości, a jedynie ma obowiązek złożenia przedmiotowego oświadczenia. Przy czym jak słusznie wskazał organ odwoławczy jeśli złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością nie budzi wątpliwości nie podlega weryfikacji organu. Jednakże z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż w niektórych wypadkach nawet złożenie takiego oświadczenia nie pozbawia organu możliwości weryfikacji rzeczywistego tytułu prawnego inwestora. W przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy nieruchomości objętej współwłasnością, to wymaga ono zgody wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 869/04). Przyjęcie odmiennej interpretacji mogłoby doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionych interesów współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją, którzy mają prawo decydować nie tylko o samej inwestycji, ale także o jej usytuowaniu, parametrach. Stosowanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi istotną okoliczność faktyczną, a w postępowaniu budowlanym ustalana jest ona przede wszystkim w oparciu o stosowne oświadczenie, to złożenie fałszywego oświadczenia w tym przedmiocie oznacza, że podmiot składający takie oświadczenie nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie nie powinien uzyskać pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor – B. T., złożyła w dniu 26 września 2005r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działek o numerach ewid. [...] i [...], powołując się na zgodę pozostałych współwłaścicieli między innymi E. P. i S. T. , pomimo, iż jak zostało to wyżej wykazane osoby te w tej dacie już nie żyły a tym samym nie mogły skutecznie zakwestionować złożonego oświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle stosowania przepisu art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego powszechnie przyjęte jest stanowisko, że oświadczenie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w sytuacjach szczególnych tj. w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., II OSK 577/06, LEX 339429; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., II OSK 1099/06, Legalis oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 88. W sprawie niniejszej uzasadnione wątpliwości organu udzielającego pozwolenia na budowę wynikały z przedłożonej przez inwestorkę decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2005 r. o warunkach zabudowy. W rozdzielniku otrzymujących ww. decyzję pod pkt. 4 Wójt wpisał "Spadkobiercy P. E. ". Z powyższego wynika zatem, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2005 r. Starosta S. –który winien określić krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu- posiadał pośrednią informację o śmierci E. P.. Pomimo to zaakceptował bez zastrzeżeń złożone 4 miesiące później oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawierające zgodę tej współwłaścicielki na realizacje zamierzenia budowlanego. W ocenie Sądu fakt odpowiedzialności karnej jakiej poddana jest osoba składająca oświadczenie zawierające nieprawdziwe dane, nie zwalniał organu w takim przypadku do wyjaśnienia kwestii wiarygodności dowodu jakim jest oświadczenie składane w trybie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy winien ponownie przeanalizować sprawę w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa mając również na względzie skutki prawne , gospodarcze i społeczne jaki wywołała decyzja Starosty S. z dnia [...] października 2005r. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów należnych skarżącym rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.