VII SA/Wa 150/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...]o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2018 r. Nr [...] (dalej: "[...]WINB"; "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2018r. (dalej: "PINB", "organ I instancji"), zatwierdzającej - na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. - projekt budowlany zamienny budynku jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (kat. obiektu I), zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], ul. [...] w [...], będącej własnością E.i L. A. oraz nakładającej obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu organ omówił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że sprawa była już przedmiotem orzekania zarówno przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji, jak również przez WSA w Warszawie oraz NSA. Przypomniał, że w związku z pismem Z. P. z [...] września 2004 r. organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na przebudowę więźby dachowej wraz z utworzeniem poddasza użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem Nr [...] z [...] października 2004 r. PINB w [...] wstrzymał E. i L. A. prowadzenie robót budowlanych związanych z w/w przebudową. Następnie organ I instancji decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2004 r. nałożył na E. i L. A. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...]WINB - w wyniku rozpatrzenia odwołania od w/w decyzji złożonego przez E. i L.a A. - decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. WSA w Warszawie postanowieniem z 27 marca 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1392/05) umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi E. i L. A. na w/w decyzję. Decyzją Nr [...] z [...] marca 2006 r. organ I instancji nakazał E. i L. A. zaniechanie dalszych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Następnie, zawiadomieniem z [...] listopada 2011 r., [...]WINB przekazał zgodnie z właściwością wniosek Z. P., o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego odnośnie do obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...]. W powyższym wniosku podnoszono sprawę m.in. rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek, tarasy od strony wschodniej i zachodniej, zamontowania dodatkowych otworów okiennych, budowy budynku gospodarczego. PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania przez PINB w [...] decyzji nakazującej E. i L. A. przywrócenie do stanu pierwotnego i tym samym zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie Z. P. złożył zażalenie. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] czerwca 2012 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ powiatowy ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wybudowany około roku 1980. Ponadto, w toku postępowania ustalono, że E. i L. A. prowadzili roboty budowlane przy w/w budynku mieszkalnym polegające na przebudowie więźby dachowej z utworzeniem poddasza użytkowego na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1994 r. udzielającej pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...]. W postępowaniu zażaleniowym [...]WINB postanowieniem Nr .. z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. W wyniku rozpatrzenia skargi Z. P. WSA w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2988/12) uchylił w/w postanowienie Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Nr [...]. W związku z powyższym organ powiatowy pismem z 20 września 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Z. P. postępowania w sprawie budynku mieszkalnego położonego położonej przy ulicy [...] w [...]. Następnie PINB w [...] decyzją Nr [...] z [...] października 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania E. i L. A. nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania od w/w decyzji złożonego przez Z. P., [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i odmówił wydania decyzji nakazującej E. i L. A. przywrócenie do stanu pierwotnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W wyniku rozpatrzenia skargi na w/w decyzję WSA w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 213/14) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożył Z. P. NSA wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2629/14) uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz poprzedzające go decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. W międzyczasie, [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. nakazującej E.i L. A. zaniechanie dalszych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Wskutek rozpatrzenia odwołania od w/w rozstrzygnięcia GINB decyzją z [...] stycznia 2015 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. PINB w [...] nałożył - po rozpatrzeniu sprawy prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - na E.i L. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, stosownie do zakresu tych zmian. W wyniku złożenia odwołania przez Z. P., [...]WINB decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2017 r., uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w [...] pismem z 31 lipca 2017 r. zobowiązał inwestorów – E. i L. A. do wykonania decyzji PINB w [...] Nr [...] z [...] grudnia 2004 r. w części obejmującej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku w terminie do 31 lipca 2018 r. Przy piśmie z 8 sierpnia 2018 r. E. i L. A. przedłożyli PINB w [...] projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], sporządzony przez architekta M. Z. (upr. nr [...]). Analiza przedłożonego projektu przeprowadzona przez PINB w [...] wykazała konieczność poprawienia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, o których zgodnie z notatką służbową PINB w [...] z 8 sierpnia 2018 r. poinformowany został projektant - architekt M. Z. Poprawiona dokumentacja złożona została 17 sierpnia 2018 r. Następnie PINB w [...] decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku i zobowiązał inwestorów do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. 2. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Z. P. Celem uzupełnienia materiału dowodowego [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r. zlecił PINB w [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren w/w działki w szczególności w zakresie wysokości oraz kąta nachylenia dwuspadowego dachu na przedmiotowym budynku. Przy piśmie z 6 listopada 2018 r. PINB w [...] poinformował, że działka nr ew. [...]2, obręb [...], przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, że "przebudowa budynku mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości była realizowana w oparciu o postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r., znak: [...] (w aktach sprawy). Żaden z tych dokumentów nie narzucał na inwestora ograniczeń co do wysokości oraz kąta nachylenia dachu na przedmiotowym budynku." Po rozpatrzeniu i przeanalizowaniu odwołania [...]WINB, podzielił argumentację organu I instancji. Oceniając prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że wytyczne dotyczące ponownego rozpatrzenia omawianej sprawy wskazane zostały w decyzji [...]WINB Nr [...] z [...]czerwca 2017 r. uchylającej decyzję PINB w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., nakładającą na E. i L. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, stosownie do zakresu tych zmian. U podstaw w/w decyzji [...]WINB legło ustalenie, że PINB w [...] decyzją Nr [...]z [...] grudnia 2004 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, która nie została wyeliminowana i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. Zgodnie z powyższym [...]WINB zwrócił uwagę PINB na konieczność powiadomienia inwestorów o obowiązku wynikającym z decyzji PINB w [...] Nr [...]. Zdaniem organów, w realiach omawianej sprawy niewątpliwie dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie kubatury (podwyższenie ścianki kolankowej, zmiana lukarny, zmiana kąta nachylenia połaci dachowej), co potwierdzają ustalenia PINB w [...] dokonane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i inwentaryzację budowlaną oraz w toku kontroli przeprowadzonej 5 października 2004 r. oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej z 24 lutego 2017 r. W wyniku przedłożenia przez inwestorów w dniu 8 sierpnia 2018 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], poprawionego następnie dnia 17 sierpnia 2018 r., PINB w [...] w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 p.b., zgodnie z którym: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie." Skarżoną decyzją organ zatwierdził projekt budowlany zamienny. Organ wyjaśnił, że zastosowanie w/w przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (organ I instancji wydał w tym przedmiocie decyzję Nr [...] z [...] grudnia 2004 r., znak: [...]). Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest więc istotną czynnością mającą na celu dokonanie weryfikacji przedstawionego projektu z przepisami prawa. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści i przedstawionych rozwiązań, czy zgodności z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz decyzją zatwierdzającą ten projekt, dlatego też zatwierdzenie projektu musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zamienny winien spełniać wszystkie wymagania dotyczące projektu budowlanego, które szczegółowo omawia rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przywołując treść art. 35 ust. 1 p.b. organ podkreślił, iż na podstawie tego przepisu prawa materialnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza rozwiązania projektowe w zakresie wskazanym w w/w przepisie. Sam fakt wykonania przez inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, do którego był zobowiązany nie musi koniecznie rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązku zatwierdzenia przedstawionego projektu. W ocenie [...]WINB organ powiatowy zasadnie zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], będącej własnością E. i L. A. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. Jakkolwiek PINB w [...] w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zbadał zgodności przedmiotowego budynku z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie w/w działki, tak powyższe uchybienie zostało uzupełnione przez [...]WINB w toku postępowania odwoławczego, tj. zgodnie z brzmieniem art. 136 k.p.a. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r., zlecił PINB w [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul [...] w [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren w/w działki w szczególności w zakresie wysokości oraz kąta nachylenia dwuspadowego dachu na przedmiotowym budynku. Przy piśmie z 6 listopada 2018 r. PINB w [...] poinformował, że działka nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, że: "przebudowa budynku mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości była realizowana w oparciu o postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. znak: [...]. Żaden z tych dokumentów nie narzucał na inwestora ograniczeń co do wysokości oraz kąta nachylenia dachu na przedmiotowym budynku." Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB w [...] wskazał, że inwestor wykonał obowiązki określone w decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2004 r. tj. przedłożył zamienny projekt budowlany oraz że: "analiza tego opracowania w świetle art. 34 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r. poz. 462 ze zm.) oraz postanowienia Burmistrza Miasta [...] z .. kwietnia 1994r. pozwoliła PINB na podjęcie decyzji o jego zatwierdzeniu." Zgodność przedmiotowego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej poświadczył także projektant - architekt M. Z. (załącznik do projektu budowlanego zamiennego). W/w dokument sporządzony został przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w p.b. Organ odwoławczy nie widział podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Dodatkowo, przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny spełniał warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie regulacji dotyczących strony tytułowej projektu, metryk umieszczonych na rysunkach stanowiących integralną część projektu, ponumerowania stron opracowania, jak również dotyczących sporządzenia go w czytelnej technice graficznej. Przedłożona dokumentacja uwzględniała właściwości obiektu, jego przeznaczenie i zakres oddziaływania na otoczenie. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu z 14 września 2018 r. jakoby organ I instancji nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu zamiennego z uwagi na upływ terminu na jego złożenie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, termin, o którym mowa w art. 51 ust. 3 p.b. ma charakter procesowy, jeśli inwestor wykonał obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po terminie, to samo niedochowanie terminu nie może być podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 p.b. Natomiast niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej, czy też -wykonania nałożonego obowiązku z przyczyn niezależnych od organu, jak również adresata nałożonego obowiązku nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 p.b. Skarżący kwestionuje oświadczenie autora projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z którym "istniejący obiekt budowlany nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość. (...) Obszar oddziaływania obiektu budowlanego mieści się w całości na działce, na której został pobudowany", wskazując iż: "Budynek rozbudowany, w tym znacznie podwyższony, przez inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym oddziałuje bowiem na działkę oraz budynek Z. P. w zakresie niewystarczającego nasłonecznienia pomieszczeń, obiekt inwestorów zacienia budynek strony postępowania (...)". Powyższa kwestia została oceniona przez uprawnionego autora projektu budowlanego zamiennego, będącego przedmiotem oceny i zatwierdzenia w skarżonej decyzji PINB w [...]. W wyniku zmiany art. 35 p.b. (przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.) do p.b. wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta. Ponadto, w ocenie [...]WINB zarówno wygląd, jak i wysokość budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], ul. [...] w [...], będącej własnością E. i L. A. koresponduje z zabudową sąsiedzką. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie dowodu z oględzin przedmiotowego budynku organ wskazał, że PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2017 r., odmówił przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego E.i L. A., wskazując, że: "zgromadzone w postępowaniu dowody dają organowi nadzoru budowlanego całkowitą jasność co do okoliczności sprawy i w opinii organu materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia; na potwierdzenie aktualnego stanu faktycznego wykonano jedynie w dniu 24 lutego 2017 r. dokumentację fotograficzną przedmiotowego budynku co stanowi czynność materialno-techniczną." Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika PINB w [...] Z. P.w dniu 17 marca 2017r. zapoznał się z dokumentacją sprawy, w związku z czym nie można uznać, iż w tym przypadku doszło do naruszenia prawa procesowego. Zatem w ocenie organu odwoławczego, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów procesowych, tj. art.: 7, 10 § 1, 77 g 1, 80 k.p.a. oraz materialnych, tj. art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z art. 35 ust. 1 p.b., co uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...]. sierpnia 2018r. 3. Skargę do WSA w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] listopada 2018 r. Nr [...] złożył Z. P., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że w sprawie nie zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 p.b., gdyż inwestorzy E. i L. A.nie wykonali w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.; b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 55 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że w sprawie brak było podstaw do nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, gdyż inwestorzy od wielu lat zamieszkują, czyli użytkują obiekt budowlany, co organowi było wiadome z urzędu; c) art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji na dowodzie z tzw. "oględzin" nieruchomości przeprowadzonych z pominięciem wymogów wynikających z art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 k.p.a. oraz bez zawiadomienia Skarżącego o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, co dodatkowo narusza zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania; d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 57 w zw. z § 13 ust. 1 pkt la oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez oparcie swoich rozstrzygnięć przez organy I i II instancji jedynie na oświadczeniu projektanta inwestorów z zupełnym zaniechaniem własnych ustaleń przede wszystkim w zakresie oceny spełnienia wymogów nasłonecznienia oraz zacienienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym Skarżącego przez obiekt inwestorów, jak również spełnienia wymogów odległości od granicy działki Skarżącego otworów okiennych wykonanych w obiekcie inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym; e) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione oraz nieuzasadnione przez organy I i II instancji faworyzowanie w skarżonych decyzjach inwestorów w stosunku do Skarżącego, gdyż decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] [...]WINB nakazał Skarżącemu, tam: inwestorowi, zamurowanie otworów okiennych wykonanych niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, jako nie spełniających wymogów odległości od granicy działki sąsiedniej - tj. działki inwestorów, a odmienne potraktowanie inwestorów w przedmiotowej sprawie, którym organy umożliwiły legalizację inwestycji bez nakazu zamurowania samowolnie wykonanych otworów okiennych, pomimo, że te otwory również znajdują się w zbyt bliskiej odległości od działki sąsiedniej - działki Skarżącego, co z pewnością narusza także zasadę zaufania do organów. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację zwartą w zarzutach. 5. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. 1. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...]WINB z [...] listopada 2018 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. zatwierdzającą - na podstawie art. 51 ust. 4 p.b.- projekt budowlany zamienny budynku jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (kat. obiektu I), zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], ul. [...] w [...], będącej własnością E. i L. A. oraz nakładającej na inwestorów obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie toczy się od wielu lat. W sprawie zapadło wiele rozstrzygnięć zarówno przed organami nadzoru budowlanego, jak i przed sądami administracyjnymi. Ostatnie orzeczenie NSA z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2629/14) zwróciło uwagę na konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 51 p.b., a więc wdrożenie przez organy nadzoru postępowania naprawczego w sprawie spornego budynku. NSA w tym wyroku wskazał, że "(...) z tego względu oczywiste jest, że sprawa musi wrócić do stadium orzekania przed organem powiatowym. Organ ten wykorzystując dotychczas zebrany materiał dowodowy, a w razie potrzeby dokonując jego uzupełnienia i zaktualizowania oraz uwzględniając wykładnię zawartą w niniejszym wyroku podejmie stosową decyzję w ramach tzw. postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b." Słusznie zatem organ uznał, że w przytoczonym na końcu tego fragmentu orzeczenia zdaniu, Sąd jednoznacznie zakwalifikował popełnione przez inwestorów naruszenie prawa budowlanego używając określenia "postępowanie naprawcze", jako istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę, a nie "samowola budowlana". Tym samym, stosownie do art. 153 p.p.s.a. rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, jak i powiatowego, a także tutejszy Sąd związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyroku NSA z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2629/14). Rzeczą Sądu w tym postępowaniu było zatem zbadanie czy ograny zastosowały się do wytycznych NSA, a także czy przeprowadziły postępowanie naprawcze zgodnie z tymi przepisami. 2. W sprawie niniejszej PINB, decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (kat. obiektu I), zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], ul. [...] w [...], będącej własnością E. i L. A. oraz nakładającej obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Analiza całości dostępnej dokumentacji budowlanej (decyzja o pozwoleniu na budowę, znak [...]; decyzja o pozwoleniu na budowę; znak [...]; inwentaryzacja budowlana - załącznik do postanowienia znak [...]; dokumentacja fotograficzna elewacji budynku plus notatka służbowa z dnia 24 lutego 2017 r.), wskazała, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od pozwolenia na budowę. Zmienili bowiem w sposób istotny kubaturę budynku poprzez: podwyższenie ścianki kolankowej, zmianę lukarny z jednospadowej na dwuspadową z dwoma okienkami, zmianę konta nachylenia połaci dachowych. Wobec powyższych czynności, zasadnie organ powiatowy wezwał inwestorów do wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Obowiązek ten inwestorzy wykonali. W wyniku przedłożenia przez inwestorów w dniu 8 sierpnia 2018 r. projektu budowlanego zamiennego budynku i poprawionego dnia 17 sierpnia 2018 r., PINB w [...] w oparciu o art. 51 ust. 4 p.b., zgodnie z którym "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie" - skarżoną decyzją organ zatwierdził projekt budowlany zamienny i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 p.b.), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 142/19). Taka też ocena, zdaniem Sądu, została dokonana. Zastosowanie w/w przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (organ I instancji wydał w tym przedmiocie decyzję Nr [...] z [...] grudnia 2004 r., znak: [...]). Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest więc istotną czynnością mającą na celu dokonanie weryfikacji przedstawionego projektu z przepisami prawa. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści i przedstawionych rozwiązań, czy zgodności z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz decyzją zatwierdzającą ten projekt, dlatego też zatwierdzenie projektu musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zamienny powinien spełniać wszystkie wymagania dotyczące projektu budowlanego, które szczegółowo omawia rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b.: "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7". Stwierdzenie, czy możliwe jest przeprowadzenie skutecznego postępowania naprawczego polegającego na zalegalizowaniu robót, zależy od oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten podlega sprawdzeniu przez organ w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 p.b. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 550/19). Za organem należy stwierdzić, że na podstawie w/w przepisu prawa materialnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza rozwiązania projektowe w zakresie wskazanym w w/w przepisie. Sam fakt wykonania przez inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, do którego był zobowiązany nie musi koniecznie rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązku zatwierdzenia przedstawionego projektu. W ocenie Sądu, PINB (a za nim [...]WINB), zasadnie jednak zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...]przy ul. [...] w [...], będącej własnością E. i L. A. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. Jakkolwiek PINB w [...] w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zbadał zgodności przedmiotowego budynku z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie w/w działki, tak powyższe uchybienie zostało - zgodnie z brzmieniem art. 136 k.p.a.- uzupełnione przez [...]WINB w toku postępowania odwoławczego, tj. [...]WINB postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r., zlecił PINB w [...] przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul [...] w [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren w/w działki w szczególności w zakresie wysokości oraz kąta nachylenia dwuspadowego dachu na przedmiotowym budynku. Przy piśmie z 6 listopada 2018 r. PINB w [...] poinformował, że działka nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] znajduje się na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, że: "przebudowa budynku mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości była realizowana w oparciu o postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. znak: [...]. Żaden z tych dokumentów nie narzucał na inwestora ograniczeń co do wysokości oraz kąta nachylenia dachu na przedmiotowym budynku". Za organem stwierdzić również należy - odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego dotyczącego terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 3 p.b. ma charakter procesowy. Jeśli inwestor wykonał obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po terminie, to samo niedochowanie terminu nie może być podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 p.b. Natomiast niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej, czy też - wykonania nałożonego obowiązku z przyczyn niezależnych od organu, jak również adresata nałożonego obowiązku nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 p.b. (por. wyrok NSA z 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2017 r. znak: II SAB/Bd 64/17; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10; wyrok NSA z 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 367/14). Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 991/13). Skarżący kwestionuje także oświadczenie autora projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z którym "(...) istniejący obiekt budowlany nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość. (...) Obszar oddziaływania obiektu budowlanego mieści się w całości na działce, na której został pobudowany", wskazując iż: "budynek rozbudowany, w tym znacznie podwyższony, przez inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym oddziałuje bowiem na działkę oraz budynek Z. P. w zakresie niewystarczającego nasłonecznienia pomieszczeń, obiekt inwestorów zacienia budynek strony postępowania (...)". Powyższa kwestia została oceniona przez uprawnionego autora projektu budowlanego zamiennego, będącego przedmiotem oceny i zatwierdzenia w skarżonej decyzji PINB w [...]. Należy w tym miejscu także podkreślić, że w wyniku zmiany art. 35 p.b. (przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.) do p.b. wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta. Tym samym za niezasadny należy uznać powyższy zarzut skarżącego odnośnie do potencjalnego zacienienia. W analizowanym stanie faktycznym być może takowe zacienienia (podnoszone również na rozprawie) występują w nieco większym stopniu niż przed przebudową. Jednak nie oznacza to jednocześnie, że zmiany dokonane przebudową są niezgodne z prawem. Ewentualny fakt zacieniania działki sąsiedniej nie oznacza z automatu, że w każdej takiej sprawie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 176/18). Ponadto, za organem należy stwierdzić, że zarówno wygląd, jak i wysokość spornego budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...], ul[...] w [...], koresponduje z zabudową sąsiedzką. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że analiza opracowanego projektu budowlanego zamiennego w świetle art. 34 p.b., rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) oraz postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 1994 r. (znak: [...]) pozwoliła organowi powiatowemu na podjęcie decyzji o jego zatwierdzeniu. Z kolei, zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro zatem organ nie stwierdził żadnych uchybień oraz odstępstw od przepisów i wymogów warunków technicznych, a jednocześnie budowa jest zakończona - był zobligowany - stosownie do powołanego przepisu art. 51 ust. 4 p.b. - zatwierdzić projekt budowalny zamienny i zobowiązać inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. To też prawidłowo organ uczynił. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, zastępując w istocie wydaną pierwotnie decyzję o pozwoleniu na budowę, musi dotyczyć całości zrealizowanych robót budowlanych. Organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 688/16). Kwestią sporną od początku postępowania wszczętego w 2004 r. przez Z.P. było istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na przebudowę więźby dachowej wraz z utworzeniem poddasza użytkowego, przede wszystkim w zakresie oceny spełnienia wymogów nasłonecznienia oraz zacienienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym Skarżącego przez obiekt inwestorów, jak również spełnienia wymogów odległości od granicy działki Skarżącego otworów okiennych wykonanych w obiekcie inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. Powyższa analiza wykazała, że sporny obiekt budowlany nie narusza przepisów budowalnych, w tym warunków technicznych ani przepisów zagospodarowania przestrzennego, w sposób wskazany przez skarżącego. Są to jedynie jego subiektywne odczucia odnośnie do spornej inwestycji, której jednakże nie można zarzucić naruszenia prawa. Konkludując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym w szczególności wskazanych w zarzutach przepisów. Organy przeprowadziły postępowanie wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniły prawidłowo i uzasadniły zgodnie z treścią art. 107 k.p.a., zaś mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. 3. Mając na uwadze, że Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym podniesionych w skardze. Nie znajdując takich uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy i które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.