VII SA/Wa 1594/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę S. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] maja 2017 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] listopada 2015 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącego i F. W. obowiązku sporządzania projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...] w L. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy L. decyzją z [...] lipca 1985 r. (nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego piętrowego na wysokim podpiwniczeniu na działce nr ew. [...] w L. Według projektu, budynek został zaprojektowany w odległości 1,9 m od granicy działki [...] stanowiącej własność U.W. (w ścianie od strony tej działki zaprojektowano otwory okienne). W piśmie z [...] maja 2014 r. U. W. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie "zamurowania okien i drzwi" w ścianie budynku od strony jej nieruchomości. PINB w [...] w toku postępowania w tej sprawie ustalił, że sporny obiekt budowlany został usytuowany zgodnie z pozwoleniem budowlanym, niemniej inwestorzy odstąpili od projektu budowalnego dobudowywując ganek do tego budynku mieszkalnego. Zdaniem PINB, te zmiany w stosunku zatwierdzonego projektu budowlanego są istotne (w zakresie projektu zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy), a więc zachodziły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) o nałożeniu na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu budowalnego zamiennego budynku mieszkalnego (decyzja z [...] listopada 2015 r., nr [...]). Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] lutego 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania U. W. od tej decyzji (strona w jednym piśmie wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji i wniosek o jej uzupełnienie). F. i S. W. w dniu [...] sierpnia 2016 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej ostatecznej decyzji organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 prawa budowalnego, odmówił skarżącemu i F. W. stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. dotyczącej obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił istotę postępowania nadzwyczajnego (o stwierdzenie nieważności) oraz powołał art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego będący podstawą decyzji o nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem organu, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uzasadniony, ponieważ kwestionowana w tym postępowaniu decyzja PINB z [...] listopada 2015 r. nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. (wniosek o stwierdzenie nieważności nie zawierał uzasadnienia). W szczególności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych i opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ administracji wydający kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję. S. W. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym stwierdził, że organ "nie dokonał wnikliwej analizy materiałów zebranych w sprawie i niewłaściwie ocenił okoliczności faktyczne". Odwołujący się podał, że obiekt budowlany został wybudowany na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak w trakcie realizacji inwestycji "wprowadzono pewne zmiany", które nie były zmianami istotnymi. (ganek był zaprojektowany ale o innych wymiarach). Zakończona inwestycja została zgłoszona organowi administracji architektoniczno-budowlanej w dniu [...] czerwca 2001 r. i wówczas organ nie stwierdził żadnych odstępstw od projektu budowlanego. To zawiadomienie o zakończeniu budowy, zdaniem strony należy uznać za "ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie". Z tego wynika, że decyzja o nałożeniu obowiązku sporządzenia projektu zamiennego z [...] listopada 2015 r. dotyczy sprawy, która została już rozstrzygnięta ostatecznie inną decyzją (zgłoszeniem zakończenia budowy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że inwestorzy odstąpili od warunków pozwolenia na budowę w sposób istotny (art. 36 ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 listopada 2015 r.). Odnosząc się do zarzutu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzja w sprawie projektu zamiennego nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a w związku z tym nie jest prawidłowe stanowisko skarżącego, że ta decyzja jest dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ wyjaśnił, że zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych (art. 54 prawa budowlanego) pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowania (oczywiście o ile organ nie wniesie sprzeciwu), jednak w odróżnieniu od decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (której wydanie jest poprzedzone oceną zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym), nie "zamyka" drogi do prowadzenia postępowania naprawczego o którym mowa w art. 50 - 51 prawa budowlanego. Prowadzeniu takiego postępowania nie stoi na przeszkodzie znaczny upływ czasu od daty zarówno realizacji obiektu jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy. S. i F. W. zaskarżyli decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona skarżąca powtórzyła stanowisko zaprezentowane w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz podniosła, że w chwili zakończenia budowy (25 lat temu) obowiązujące przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie określały, czym jest "istotne odstępstwo" od zatwierdzonego projektu budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 28 listopada 2017 r. odrzucił skargę F.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga S. W. nie jest uzasadniona. Kontrolą Sądu objęta jest sprawa rozstrzygnięta przez Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego, dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. o nałożeniu na skarżącego i F. W. obowiązku sporządzania projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] w L. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA z 28 maja 1985 r., I SA 89/95, ONSA z 1985 r. Nr 1, poz. 30, z 18 grudnia 2007 r., II OSK 1712/06, z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, z dnia 16 stycznia 2014 r., 1666/12). Zdaniem Sądu, prawidłowe jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja z [...] listopada 2015 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., powodujących stwierdzenie jej nieważności. Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko organu, że nie można postawić znaku równości pomiędzy użytkowaniem obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz użytkowaniem obiektu na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 prawa budowlanego. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59 a ust. 1 prawa budowlanego). W drugim natomiast, właściwy organ administracji opiera się jedynie na oświadczeniu kierownika budowy o wybudowaniu obiektu budowlanego zgodnie z projektem i nie wydaje "pozytywnej" decyzji administracyjnej. Inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia organu (niewniesienia w ustawowym terminie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania). Sąd podkreśla, że niewniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania nie jest równoznaczne w skutkach z uznaniem organu, że budowa została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Oznacza to, że po terminie przeznaczonym do wniesienia sprzeciwu (na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy) jest nadal dopuszczalne wszczęcie tzw. postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę bądź warunków określonych w przepisach (por. np. wyroki NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1595/16; z 2 grudnia 2015 r., II OSK 199/15; z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2533/14; z 1 lipca 2016 r., II OSK 819/15; z 21 grudnia 2016 r., II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., II OSK 1103/14, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). Z powyższego wynika, że prawidłowe jest stanowisko organu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2015 r. o nałożeniu na skarżącego i F. W. obowiązku sporządzania projektu budowlanego zamiennego w wyniku stwierdzenia, że budynek został wzniesiony niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie jest dotknięta wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ jak powiedziano, stanowisko organu polegające na niewniesieniu sprzeciwu w odpowiednim terminie nie może być traktowane jako jego milcząca decyzja w tej sprawie. Należy podzielić także stanowisko organu, co do tego, że ta decyzja nie jest obarczona żadną inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Na marginesie można dodać, że w "starszym" orzecznictwie niekiedy przyjmowało się, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w trybie art. 51 prawa budowlanego w stosunku do obiektu, który został oddany do użytkowania przez milczącą zgodę organu, tj. niezłożenie w tym zakresie sprzeciwu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, z 20 kwietnia 2011 r., II OSK 708/10, z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2380/11). Oznacza to, że orzecznictwo dotyczące tej problematyki nie było jednolite, co stanowi argument na rzecz stwierdzenia, że zarzut rażącego naruszenia tego przepisu nie może być w tej sprawie uwzględniony. Nie można bowiem stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli istnieją rozbieżności poglądów co do stosowania danego przepisu, w szczególności jeżeli te rozbieżności występują w orzecznictwie sądowym, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie należy wyjaśnić, że skoro sporna inwestycja została zgłoszona organowi administracji architektoniczno-budowlanej w dniu [...] czerwca 2001 r., na podstawie art. 54 prawa budowlanego z 1994 r., to powoływanie się przez skarżącego na przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie jest uzasadnione. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.