VII SA/Wa 1602/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. Zakład [...] w [...] pozwolenia na budowę telefonicznej sieci miejscowej i światłowodowej na działkach ewidencyjnych położonych w [...]), w części dotyczącej działki nr ew. [...], obręb [...]. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego [...] odwołali się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpoznając odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął następujące stanowisko. Wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy, dotknięte jest co najmniej jedną z przesłanek niezwinnościowych przewidzianych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym orzeczeniem. Badając przedmiotową decyzję w postępowaniu nieważnościowym organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2008r., sygn. akt II OSK 1306/07 z 17 lipca 2008r., II OSK 888/07). W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wnioskodawcy - [...] - wywodzą interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...], znak: [...], wyłącznie w odniesieniu do działki o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], Gmina [...], co potwierdza treść Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Zatem kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego jest badana w toku przedmiotowego postępowania nieważnościowego tylko w części dotyczącej wskazanej wyżej działki. Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na rzecz inwestora - [...] S.A. Zakład [...] w [...] podpisał i złożył [...] - Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W aktach sprawy organu stopnia podstawowego brak jest dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez inwestora, upoważniającego [...] do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę w imieniu [...] S.A. Zakład [...] w [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe naruszenie nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem wskazano wyżej, o tym czy dane naruszenie ma charakter kwalifikowany decydują również skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia. Powyższa wada postępowania nie wywiera żadnego negatywnego skutku społecznego, inwestycja powstała i inwestor utożsamia się z nią (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2732/130). W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto, zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że słowo "wykazać" w języku polskim oznacza "przedstawić dowody", "dowieść", "unaocznić". Takie jego znaczenie wymaga więc wykazania przez inwestora w sposób jednoznaczny i niebudzący żadnych wątpliwości, że dysponuje on "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1962/04; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2006 r., sygn. akt VII SAAA/a 1210/06; z 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 408/04), a nie jedynie wywiedzenia go w sposób dorozumiany. Z analizy treści Księgi Wieczystej nr [...], prowadzonej m. in. dla ww. działki nr ew. [...], na której zaprojektowano odcinek spornej inwestycji, kopii Aktu Notarialnego z [...] marca 2009 r., Rep. A nr [...], oraz Wykazu właścicieli działek, wynika, że na datę wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę współwłaścicielami ww. działki o nr ew. [...], na której zaprojektowano odcinek spornej inwestycji, byli [...] oraz [...]. W aktach organu stopnia podstawowego znajdują się pisemne zgody właścicieli nieruchomości, na których zaprojektowano sporną inwestycję (Oświadczenia [...] część I; Oświadczenia [...] część II), wśród których brak jest pisemnej zgody ówczesnych współwłaścicieli ww. działki nr ew. [...]. Ponadto, z dokumentów załączonych do odwołania wynika, że [...] S.A. wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] o ustanowienie służebności przesyłu. Z powyższego wynika, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością o nr ew. [...] na cele realizacji spornej inwestycji. Tym samym w analizowanym przypadku doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym kontekście organ zauważył, że od wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło ponad 22 lata. Okoliczność ma istotne znaczenie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14 znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., o sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe naruszenie nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych. Przede wszystkim należy wskazać na rodzaj inwestycji, która została zaprojektowana na działce nr ew. [...]. Jest to bowiem podziemny kabel światłowodowy, a nie obiekt kubaturowy zajmujący znaczną część powierzchni gruntu, który by uniemożliwiał zabudowę ww. nieruchomości. Ponadto, co wskazano już wyżej, od daty wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło ponad 22 lata. Co więcej, z akt sprawy nie wynika, żeby [...] oraz [...], którzy byli właścicielami ww. nieruchomości do 2009 r., kwestionowali przebieg powyższego kabla przez działkę nr ew. [...]. Przechodząc do dalszej analizy (w kontrolowanej części) pozwolenia na budowę, organ drugiej instancji wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie telefonicznych sieci miejscowych i kabla światłowodowego dla [...], a obejmujących [...], w tym działkę nr ew. [...]. Adresatem ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1995 r" nr [...], znak: [...] jest Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], natomiast inwestorem jest [...] S.A. Zakład [...] w [...]. Powyższe stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, jednak nie w stopniu rażącym. Uwzględniając bowiem upływ ponad 22 lat od wydania pozwolenia na budowę, oraz wskazane wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych powyższego naruszenia. Organ zauważył też, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tworzącymi generalny porządek planistyczny. Taka decyzja, chociaż zaadresowana jest do konkretnego wnioskodawcy, to jednak dotyczy nie tyle jego uprawnień, lecz odnosi się do treści i kształtu zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 932/09). Ponadto, w powyższym zakresie nie występuje także przesłanka oczywistości naruszenia prawa, z uwagi na rozbieżność interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. W części orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wyrażono pogląd, że w świetle omawianego przepisu nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot występujący z wnioskiem o pozwolenie na budowę dołącza do niego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2004 r., sygn. IV SA 770/03, z 14 kwietnia 2005 sygn. VII SA/Wa 813/04). Są także orzeczenia, w których przyjęto, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana na wniosek podmiotu przedstawiającego decyzję o warunkach zabudowy, której nie jest adresatem, dotknięta jest wadą nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1108/06). Podsumowując powyższe rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie został w sposób rażący naruszony przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego W dalszej kolejności organ stwierdził, że stosownie do brzmienia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...], znak: [...], wzdłuż ww. działki nr ew. [...] przewidziano przebieg kabla teletechnicznego ziemnego. Z porównania przebiegu projektowanej trasy (przez ww. działkę [...]) kabla światłowodowego z powyższym załącznikiem graficznym, wynika, że sporna inwestycja w kontrolowanym zakresie nie narusza rażąco warunków ww. decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...], znak: [...], a tym samym nie został naruszony w sposób rażący przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego (Projekt budowlany, rys. 1194/2TT4R2, Ark. 17). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 1995 r., nr [...], znak: [...] (w kontrolowanym zakresie), prowadzi do stwierdzenia, że nie narusza ona w sposób rażący przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Na powyższą ocenę nie mają także wpływu dowody załączone do odwołania. Bezzasadne są również w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli) oraz art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), oraz art. 80 k.p.a. (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w kontekście zarzutu nieprzesłuchania skarżących na okoliczność faktycznego przebiegu spornej inwestycji, wyjaśnił także, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę inwestycja podlega ocenie w jej zaprojektowanym kształcie, a nie faktycznie zrealizowanym zakresie. Kwestia oceny faktycznie zrealizowanej inwestycji leży w kompetencji właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązującej w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia budowlanego, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nadto w sytuacji gdy decyzja, której nieważności domagają się strony, wywołała niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno - gospodarcze. Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Sąd stwierdza, że wyczerpująca weryfikacja decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym doprowadziła do prawidłowej oceny, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie dostrzeżono, że decyzja zapadła z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestor nie dysponował zgodą poprzedników prawnych skarżących na wykonanie robót budowlanych, która byłaby równoznaczna z prawem do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. Wada ta nie może jednak zostać obecnie oceniona jako kwalifikowana, z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił wyczerpującą wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa. Zważył zarówno oczywistość naruszenia przepisu jak i skutki społeczno gospodarcze, które ono wywołuje. Decyzja została wydana przed 22 laty, nie była kwestionowana przez władających nieruchomością do 2009r., poprzedników prawnych skarżących. Organ zasadnie powiązał ocenę dostrzeżonej wadliwości decyzji z upływem czasu od jej wydania. Jest to w pełni uzasadnione przywołanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz ukształtowanym na tym tle orzecznictwem sądów administracyjnych. W oczywisty sposób nie jest uzasadnione stanowisko skarżących, zgodnie z którym decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja prawidłowo określa jej adresata – ówczesnego inwestora (nie myli z wykonawcą). Na marginesie Sąd zauważa, że wynik niniejszego postępowania nie powinien wpływać na możliwość ugodowego zakończenia problemu położenia inwestycji na działce skarżących. Problemu, który z pewnością nie ograniczał władztwa ich poprzedników prawnych, ale zdaje się utrudniać obecnie realizację planów aktualnych właścicieli działki. Porozumieniu skarżących i [...] S.A., następcy inwestora sprzyja z pewnością zarówno charakter inwestycji, jak i parametry działki. Pertraktacjom jak zwykle pomogą zaś dobra wola i gotowość do ustępstw – po obu stronach. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).