VII SA/Wa 1680/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie: sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.) asesor WSA Wojciech Białogłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. W W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2025 r. znak: DOR.7101.54.2025.BPI w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy, organ II instancji, organ wojewódzki) z 15 maja 2025 r. znak: DOR.7101.54.2025.BP utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ I instancji, organ wojewódzki, organ egzekucyjny) z [...] lutego 2025 r. Nr [...] o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego [...] z [...] listopada 2024 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: WINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: P.b.), decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] nakazał [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, [...] S.A., zobowiązana) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przejazdu koIejowo-drogowego w ciągu ulicy [...] w [...] (w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]), zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...], poprzez: 1) usunięcie uszkodzonej nawierzchni na działce nr [...] w granicach pasa drogowego, 2) wzmocnienie podłoża w miejscach ubytków, 3) zastosowanie uszczelnienia bitumicznego pomiędzy szynami i nawierzchnią drogową, 4) odtworzenie nawierzchni na działce nr [...] w granicach pasa drogowego - w terminie do 30 września 2023 r. Decyzją z 18 maja 2023 r. znak: DON.7100.85.2023.WEJ GINB uchylił ww. decyzję WINB w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do 31 grudnia 2023 r., a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. GINB postanowieniem z 13 lipca 2023 r. znak: DOR.0251.55.2023.WEJ odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z 18 maja 2023 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 6 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/23, oddalił skargę [...] S.A. na ww. decyzję GINB. Decyzją z 7 marca 2024 r. znak: DOR.7202.2.2024.WEJ GINB odmówił [...] S.A zmiany terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją z 18 maja 2023 r., a decyzją z 24 kwietnia 2024 r. znak: DOR.7202.2.2024.KPI utrzymał w mocy ww. własną decyzję z 7 marca 2024 r. W związku z powyższym 25 lipca 2024 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego przejazdu kolejowo-drogowego na działce nr [...] nie został wykonany. Ponadto stwierdzono, że stan techniczny nawierzchni asfaltowej w obrębie torowiska, w szczególności na szynach po stronie zewnętrznej i wewnętrznej, uległ niewielkiemu pogorszeniu w stosunku do stanu z poprzedniej kontroli, która miała miejsce 10 sierpnia 2022 r. Z uwagi na wynik kontroli WINB upomnieniem z [...] sierpnia 2024 r. Nr [...] wezwał skarżącą do wykonania obowiązków wynikających z decyzji organu wojewódzkiego z [...] marca 2023 r. Jednocześnie zastrzeżono, że w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków po upływie siedmiu dni od doręczenia niniejszego upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanej 26 sierpnia 2024 r. Ponowna kontrola przeprowadzona 12 listopada 2024 r. przy udziale upoważnionych przedstawicieli [...] S.A., przedstawicieli Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz przedstawicieli Burmistrza Miasta [...] wykazała, że nałożony obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany. Ponadto, stwierdzono pogorszenie się stanu technicznego przejazdu, w szczególności stwierdzono postępującą degradację nawierzchni w obrębie torowiska (zwłaszcza po stronie wewnętrznej) oraz klawiszowanie szyn w obrębie ścieżki rowerowej (o nawierzchni z kostki betonowej) - w stosunku do stanu na dzień wcześniejszej kontroli z 25 lipca 2024 r. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku WINB, jako organ egzekucyjny, 18 listopada 2024 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...] z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej (doręczony skarżącej drogą elektroniczną 12 grudnia 2024 r.). Ponadto WINB postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. Nr [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji WINB z [...] marca 2023 r. GINB postanowieniem z 3 marca 2025 r. znak: DOR.7101.2.2025.BPI utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. Skarżąca pismem z 18 grudnia 2024 r. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) w związku z pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132, dalej: u.p.e.a.). Zobowiązana zarzuciła zaskarżonemu tytułowi wykonawczemu Nr [...] z [...] listopada 2024 r. błędne, niezgodne z przepisami prawa zaadresowanie tytułu i wniosła o: 1) uznanie podniesionego zarzutu na podstawie art. 34 § 2 pkt 2 u.p.e.a., 2) wstrzymanie się z wydaniem ostatecznego postanowienia w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/23 – na podstawie art. 35 u.p.e.a. Dodatkowo zobowiązana w uzasadnieniu złożonych zrzutów wskazała na art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a., poddając tym samym w wątpliwość ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Postanowieniem z [...] lutego 2025 r. Nr [...] WINB, działając na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 w związku z art. 17 § 1 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zarzutów skarżącej, oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] listopada 2024 r., wystawionego przez organ wojewódzki, a dotyczącego wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji WINB z [...] marca 2023 r. Nr [...], nakazującej [...] S.A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przejazdu kolejowo-drogowego, zlokalizowanego w ciągu ulicy [...] w [...] (w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]), na działce nr ew. [...], obręb [...] [...], jednostka ewidencyjna [...] [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a., a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. Odnosząc się do argumentacji zobowiązanej dotyczącej błędnego i niezgodnego z przepisami prawa skierowania tytułu wykonawczego do niewłaściwego adresata, organ I instancji podkreślił, że co do zasady podnoszony zarzut stanowi powtórzenie argumentacji formułowanej przez zobowiązaną regularnie w toku prowadzonego postępowania, dlatego nie zasługuje na uznanie. Jednocześnie WINB zauważył, że zobowiązana nie kwestionowała ustaleń dotyczących stanu technicznego obiektu oraz zakresu nałożonego obowiązku. Organ wojewódzki wskazał, że z uwagi na prawomocną decyzję GINB z 18 maja 2023 r., skontrolowaną przez wojewódzki sąd administracyjny, należy uznać, że została ona wydana w sposób poprawny, zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym; nie była obarczona żadną wadą prawną. Oznacza to, że nie może obecnie budzić wątpliwości podmiot zobowiązany do wykonania zakresu nakazanych robót, tj. [...] S.A. Fakt, że kolej wąskotorowa nie jest użytkowana nie zwalnia właściciela obiektu z utrzymywania go zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 P.b. Odnosząc się do wniosku zobowiązanej określonego w punkcie 2 zarzutów organ wojewódzki wskazał, że z art. 35 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie wynika, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa, a więc bez potrzeby wydawania przez organ egzekucyjny postanowienia w tym przedmiocie i obligatoryjnie zależy od zachowania wskazanego terminu (wstrzymanie postępowania egzekucyjnego jest możliwe do czasu wydania ostatecznego postanowienia w sprawie złożonego zarzutu). Tym samym podnoszona przez zobowiązaną argumentacja uzależniająca wstrzymanie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniesionej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia z 6 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1740/23 nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Postanowieniem z 15 maja 2025 r. znak: DOR.7101.54.2025.BPI organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 18 u.p.e.a., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie WINB z [...] lutego 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia GINB przytoczył przepisy art. 27 § 1 pkt 9 i art. 33 § 2 u.p.e.a. i wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązaną, który został na nią nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest wykonywany dobrowolnie. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych. GINB wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę ze skargi PKP S.A. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie z 6 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/23 i postanowieniem z 4 marca 2025 r. sygn. akt II ONP 1/25 odrzucił skargę. Tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) w związku z pkt 3 u.p.e.a. Kwestia podmiotu obowiązanego była już wyjaśniona w sposób wyczerpujący w toku prowadzonego przez organ wojewódzki postępowania zwykłego, podczas jego weryfikacji w trybie odwoławczym, jak również została rozważona w obowiązującym i wiążącym, zarówno organy jak i strony, wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2023 r. Nie doszło do błędu co do osoby zobowiązanego, bowiem na mocy obowiązujących przepisów [...] S.A. jest właścicielem wskazanego przejazdu kolejowo-drogowego na działce nr [...], a z akt sprawy oraz przepisów prawa nie wynika, aby dla przedmiotowego przejazdu został powołany odrębny podmiot - zarządca. Wobec tego, w myśl art. 61 P.b., za jego utrzymanie odpowiada właściciel - [...] S.A., co zostało prawomocne przesądzone w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2023 r. GINB podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 1a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 602, dalej: u.t.k.), z daty nałożenia obowiązku, droga kolejowa to: tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. Natomiast zgodnie z pkt 9 załącznika nr 1 do tej ustawy przejazdy kolejowo-drogowe i przejścia w poziomie szyn, w tym urządzenia i systemy służące zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego, wchodzą w skład infrastruktury kolejowej, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej. Obecnie tak samo brzmią ww. przepisy. Następnie organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...] lutego 2022 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, że z mocy prawa działka nr [...] o powierzchni 0,0310 ha jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Co istotne, w punkcie III tej decyzji Wojewoda [...] stwierdził o nieodpłatnym nabyciu przez [...] S.A. prawa własności znajdujących się na gruncie opisanym w punkcie I naniesień, tj. drogi kolejowej wąskotorowej linia [...] [...] [...].-[...]. - drogi kolejowej głównej zasadniczej, jednotorowej o szerokości toru 750 mm, rok budowy 1914, numer inwentarzowy 9/017/2142/221. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowy przejazd jest zlokalizowany na obszarze kolejowym i jest własnością [...] S.A. na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. z 2021 r. poz. 146, dalej: u.k.). Tym samym z mocy prawa [...]S.A (dalej: [...] [...] S.A.) nie są podmiotem właściwym w przedmiocie utrzymywania nieczynnej kolei wąskotorowej. GINB podniósł również, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Na powyższe postanowienie GINB skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 40 § 2 i art. 39 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie korespondencji w sprawie, w tym tytułu wykonawczego z [...] listopada 2024 r. Nr [...], z pominięciem pełnomocnika skarżącej za pośrednictwem operatora wyznaczonego Poczty Polskiej S.A. bezpośrednio do skarżącej, w sytuacji gdy przepisy k.p.a. określają, że korespondencję doręcza się na adres do doręczeń elektronicznych (art. 39 § 1 k.p.a.), natomiast w przypadku ustanowienia pełnomocnika w sprawie adresatem korespondencji musi być pełnomocnik, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd ww. zarzutu naruszenie: 2) art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przez inspektora oraz organ wezwania pełnomocnika skarżącej do złożenia odpisu pełnomocnictwa szczególnego do reprezentowania skarżącej w ramach postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy jest to odrębne postępowanie, do którego należy złożyć pełnomocnictwo, natomiast brak formalny w tym zakresie należy uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a., 3) art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. w związku z art. 40 § 2 i art. 39 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie upomnienia z [...] sierpnia 2024 r. Nr [...], z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, w sytuacji gdy przepisy k.p.a. oraz obowiązujące orzecznictwo wprost określają, że doręczenie korespondencji z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika powoduje, iż dany dokument nie wchodzi do obrotu prawnego, 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia WINB, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia upomnienia z [...] sierpnia 2024 r. Nr [...]. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB ustosunkował się do jej zarzutów, podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów legalności, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z [...] listopada 2024 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja GINB z 18 maja 2023 r., znak: DON.7100.85.2023.WE, nakazująca [...] S.A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przejazdu kolejowo-drogowego (nieczynnej kolei wąskotorowej), zlokalizowanego w ciągu ulicy [...] w [...] na działce nr [...], jest ostateczna i prawomocna. Skarga na tę decyzję została przez WSA w Warszawie oddalona wyrokiem z 6 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/23, a skarga kasacyjna nie została przez skarżącą wniesiona. Natomiast jej skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. wyroku, złożona na podstawie art. 285 k § 2 p.p.s.a., została odrzucona postanowieniem NSA z 4 marca 2025 r. w sprawie sygn. akt I ONP 1/25. Wobec powyższego wszelkie zarzuty związane z uznaniem przez organy nadzoru budowlanego [...] S.A. za zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. są bezzasadne i polemiczne. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, podjętej w ramach innego postępowania. Organ egzekucyjny nie jest bowiem trzecią instancją rozpatrującą sprawę merytorycznie (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1620/16, publ. CBOSA). Brak dobrowolnego wykonania prawomocnego obowiązku stanowi więc podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez organ egzekucyjny, który jednocześnie jest wierzycielem. W sytuacji gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, prowadzącym egzekucję na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, nie ma potrzeby uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Nie zachodzą bowiem podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu, najpierw jako wierzyciel i oddzielnie jako organ egzekucyjny (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 18/20, publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2022 r., sygn. akt III FSK 860/21 (publ. Lex nr 3426745) stwierdził z kolei, że jeżeli postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez organ egzekucyjny, który jednocześnie jest wierzycielem, to w takiej sytuacji przyjmuje się, że przeprowadzenie postępowania przewidzianego w art. 34 § 1 u.p.e.a. (uzyskanie przez organ egzekucyjny stanowiska wierzyciela) jest bezprzedmiotowe, gdyż nie tylko nie chroni uprawnień zobowiązanego, ale narusza interesy wierzyciela, prowadząc do oczywistego przedłużenia czasu trwania postępowania egzekucyjnego. Skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, pomimo upływu wyznaczonego terminu do 31 grudnia 2023 r. (por. kontrola organu egzekucyjnego 25 lipca 2024 r.). Dlatego organ I instancji, działając na podstawie art. 15 § 1 i 2 u.p.e.a., 20 sierpnia 2024 r. wystosował do [...] S.A. upomnienie Nr [...], w którym zawarto wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji WINB z [...] marca 2023 r. oraz zagrożenie skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Upomnienie zobowiązanego przez wierzyciela nie jest czynnością dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym. Jest to czynność wierzyciela podejmowana przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Upomnienie ma z jednej strony walor informacyjny i perswazyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku – wszczęcie egzekucji administracyjnej. Z drugiej strony doręczenie upomnienia wywołuje doniosły skutek prawny, ponieważ jest warunkiem dopuszczalności prowadzenia egzekucji. W dalszej kolejności organ egzekucyjny w wyniku kolejnej kontroli 12 listopada 2024 r. ustalił, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości przez [...] S.A. co do stanu technicznego przejazdu kolejowo drogowego w ulicy Kaliskiej w Łęczycy nie został wykonany, przez co stwierdzono jego postępującą degradację. Wobec tego WINB wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne, wystawiając [...] listopada 2024 r. tytuł wykonawczy Nr [...] Z treści art. 26 § 1 zdanie 2 u.p.e.a. wynika bowiem, że wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie zarówno upomnienie z 20 sierpnia 2024 r. Nr [...], jak i tytuł wykonawczy z [...] listopada 2024 r. Nr [...] zostały doręczone zobowiązanej osobiście w datach: 26 sierpnia 2024 r. oraz 12 grudnia 2024 r. Natomiast zarzuty skarżąca zgłosiła 18 grudnia 2024 r. Zgodnie z treścią złożonych zarzutów zobowiązany zarzucił zaskarżonemu tytułowi wykonawczemu na podstawie art. 33 § 2 pkt 2 lit. c) w związku z pkt 3 u.p.e.a. błędne, niezgodne z przepisami prawa zaadresowanie tytułu. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązany może zgłosić do organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego. Przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutów enumeratywnie wymienia art. 33 § 2 u.p.e.a., tj.: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Ww. przesłanki stanowią katalog zamknięty. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w powyższym przepisie, a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania się egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie art. 34 u.p.e.a. W odniesieniu do zarzutu egzekucyjnego podniesionego przez skarżącą należy stwierdzić, że zarówno organy orzekające, jak i sądy administracyjne badały na poszczególnych etapach postępowania, że w sprawie prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa, określono podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku oraz zakres tego obowiązku zmierzający do usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Zatem podmiotem zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym przedmiotowego przejazdu jest [...] S.A. jako właściciel naniesień na działce nr [...] (por. decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2022 r. znak: [...] – punkty I i III w związku z art. 61 P.b.). W skardze skarżąca zarzuciła, że organ egzekucyjny naruszył przepisy postępowania związane z doręczeniem zobowiązanej osobiście upomnienia i tytułu wykonawczego, zamiast ustanowionemu profesjonalnemu pełnomocnikowi. W ocenie autora skargi, jeśli WINB uważał, że złożone do akt sprawy pełnomocnictwo nie jest skuteczne, to winien wezwać pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa szczególnego do prowadzenia odrębnego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Natomiast jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 18 u.p.e.a.). Oznacza to, że przepisy k.p.a. mogą być stosowane, lecz tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uwzględniały specyfikę postępowania egzekucyjnego. Przepisy u.p.e.a., zarówno art. 15 § 1, jak i art. 26 § 5 pkt 1, wskazują wprost, że te dokumenty powinny zostać doręczone zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. To zobowiązany ma mieć świadomość negatywnych konsekwencji, jakie łączą się z zainicjowanym w stosunku do niego postępowaniem egzekucyjnym i to ten podmiot powinien zostać poinformowany przez organ egzekucyjny o tym, jaki dokładnie obowiązek powinien wykonać. Z istoty pełnomocnictwa wynika bowiem, że umocowanie przez stronę innej osoby do podejmowania czynności procesowych w imieniu reprezentowanego i na jego rzecz. Ustanowienie pełnomocnika umożliwia stronie zarówno uzyskanie profesjonalnej pomocy prawnej, jak i powoduje ograniczenie własnej aktywności w sprawie, co z kolei stoi w sprzeczności z celem postępowania egzekucyjnego, gdzie właśnie to aktywność zobowiązanego powinna zmierzać do jak najszybszej realizacji nałożonego na niego obowiązku. Ponieważ wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie wymaga wydania przez organ odrębnego orzeczenia, pierwszą czynnością uzewnętrzniającą to postępowanie w niniejszej sprawie jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Czynność ta wszczyna postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany powinien więc czerpać wiedzę o wszczęciu egzekucji, której jest adresatem, wprost od organu, a nie pośrednio od pełnomocnika czy też wskazanej przez niego osoby W ocenie Sądu doręczenie tytułu wykonawczego w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić bezpośrednio zobowiązanej, a nie jej pełnomocnikowi. W tym zakresie Sąd podziela ugruntowane stanowisko judykatury i doktryny, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, jako czynność wszczynająca egzekucję administracyjną, musi nastąpić do rąk zobowiązanego i dopiero od tego momentu zobowiązany ma prawo ustanowić pełnomocnika. Obowiązek doręczenia tytułu wykonawczego do rąk zobowiązanego wynika nie tylko z brzmienia art. 26 § 5 u.p.e.a., ale przede wszystkim z istoty egzekucji administracyjnej, której celem jest sięgnięcie do majątku zobowiązanego i wykonanie ciążącego na stronie obowiązku. O podjęciu czynności ściśle związanych z wykonaniem ciążącego na stronie obowiązku zobowiązany musi zostać poinformowany osobiście i tym samym uzasadnione jest przyjęcie poglądu, że dopiero skuteczne wszczęcie egzekucji umożliwia ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika zgodnie z art. 33 § 2 i 3 k.p.a. Natomiast na etapie poprzedzającym wszczęcie egzekucji nie jest to w ogóle możliwe (por. wyroki NSA: z 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 945/08, publ. LEX nr 525843 i sygn. akt II FSK 1483/07, publ. POP 2009/2/184-185; z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1410/09, publ. LEX nr 965041, z 22 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 695/10, publ. LEX nr 992304; z 23 września 2011 r., sygn. akt II FSK 599/10, publ. LEX nr 948945; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 863/12, publ. LEX nr 1447088; z 7 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1034/132, publ. LEX nr 1598292, z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 1628/18, publ. 3065746, z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 751/21, publ. LEX nr 3686606). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2818/12 (publ. LEX nr 1595913) wywiódł, że tytuł wykonawczy należy doręczyć zobowiązanemu mimo tego, że ustanowił on pełnomocnika do prowadzenia wszystkich spraw przed organem, który jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. W wyroku tym wskazano, że dołączenie pełnomocnictwa do akt sprawy, o czym mowa w art. 33 § 3 k.p.a., może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy sprawa istnieje, to zaś wymaga wszczęcia postępowania (w rozpatrywanym przypadku postępowania egzekucyjnego, stanowiącego odrębną sprawę administracyjną). Podkreślić również należy odrębność postępowania egzekucyjnego od postępowania jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. lub Ordynacji podatkowej. Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organ będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym nie wywołuje skutku w postaci ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym (zob. Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, teza 14 do art. 26 u.p.e.a., publ. LEX/el. 2025). Niezasadny jest więc główny zarzut skargi o naruszeniu art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. ("Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (...)"), ponieważ ten przepis k.p.a. może być posiłkowo stosowany w postępowaniu egzekucyjnym, ale z wyłączeniem czynności doręczenia tytułu wykonawczego. Odnosząc się natomiast do zarzutu doręczenia tytułu wykonawczego z [...] listopada 2024 r. za pośrednictwem operatora wyznaczonego Poczty Polskiej S.A. bezpośrednio do skarżącej, w sytuacji gdy przepisy k.p.a. określają, iż korespondencję doręcza się na adres do doręczeń elektronicznych (art. 39 § 1 k.p.a.), Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych (dołączonych do sprawy VII SA/Wa 857/25) wynika, że skarżąca otrzymała tytuł wykonawczy wraz z odpisem postanowienia WINB z [...] grudnia 2024 r. Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia drogą elektroniczną 12 grudnia 2024 r. Niezależnie od powyższego Sąd podziela wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w odpowiedzi na skargę, że obowiązek korzystania z e-doręczeń wszedł w życie od 1 stycznia 2025 r. (por. Komunikat Ministra Cyfryzacji z 29 maja 2023 r. w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych niezbędnych do doręczania korespondencji z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej oraz udostępnienia w systemie teleinformatycznym punktu dostępu do usług rejestrowanego doręczenia elektronicznego w ruchu transgranicznym, Dz.U. z 2023 r. poz. 1077), przy czym zgodnie z art. 147 ust. 5 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1045) do dnia 31 grudnia 2025 r. przepisów art. 4 i art. 5 nie stosuje się, w przypadku gdy korespondencja nie może być doręczona na adres do doręczeń elektronicznych albo z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej ze względu na przesłanki organizacyjne. Istnienie przesłanek organizacyjnych ocenia nadawca. Zdaniem Sądu niezasadny jest również zarzut ewentualny skargi naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. w związku z art. 40 § 2 i art. 39 § 1 k.p.a. dotyczący doręczenia skarżącej osobiście upomnienia, pomijając doręczenie drogą elektroniczną. Upomnienie musi być przesłane zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi, ponieważ informacja o możliwości dobrowolnego wykonania obowiązku przez zobowiązanego (czynności wymagającej osobistego działania zobowiązanego), jak również umiejscowienie czynności upomnienia w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji, wykluczają działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika (zob. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14, publ. LEX nr 2175724 oraz Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, teza 6 do art. 15 u.p.e.a., publ. LEX/el. 2025). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela ww. stanowisko doktryny i judykatury, że adresatem doręczenia upomnienia musi być zobowiązany, bowiem jest to czynność wynikająca z relacji wierzyciel - zobowiązany, a nie czynność organu egzekucyjnego skierowana do strony postępowania egzekucyjnego. Na tym etapie nie toczy się jeszcze postępowanie egzekucyjne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca udzieliła pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi (m.in. do reprezentowania jej interesów przed organami egzekucyjnymi) jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego (na etapie kontroli wykonania obowiązku – por. pismo pełnomocnika z 22 lipca 2024 r.). Jednak – jak wywiedziono wyżej - organ egzekucyjny nie miał obowiązku doręczenia temu pełnomocnikowi nie tylko upomnienia (brak wszczęcia egzekucji), ale i tytułu wykonawczego, to tym bardziej nie miał obowiązku wzywać do uzupełnienia braku formalnego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. poprzez złożenie pełnomocnictwa szczególnego do reprezentowania skarżącej w ramach wszczętego już postępowania egzekucyjnego. Poza tym należy zauważyć, że zarzut wskazany w skardze naruszenia art. 33 § 2 pkt 4 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane) nie był postawiony przez skarżącą w zarzutach w sprawie egzekucji administracyjnej. Zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutu uzupełniać zarzutu zgłoszonego w terminie, powołując nowe jego podstawy, gdyż zarzut w tym zakresie jest spóźniony i nie podlega rozpatrzeniu (por. Piotr Marek Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, teza 9 do art. 33 u.p.e.a., publ. LEX/el. 2025). Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kontroli przedmiotowej egzekucji w ramach wniesionego zarzutu, a organ odwoławczy nie uchybił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ upomnienie i tytuł wykonawczy zostały skarżącej skutecznie doręczone. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.