VII SA/Wa 1851/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu, odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz umorzenia postępowania w zakresie zwrotu koniecznych wydatków postanawia: 1. odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić skarżącemu – P. Z. – kwotę 100 (słownie: sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu. 1. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. P. Z.i, reprezentowany przez starostę W. S. oraz wicestarostę G. D., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej "SKO"), z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu, odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz umorzenia postępowania w zakresie zwrotu koniecznych wydatków. Sprzeciw został złożony na podstawie art. 64a i nast. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Wcześniej bowiem SKO jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2017 r. wskazało art. 127 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.". W sentencji zaskarżonego postanowienia SKO wskazuje się dodatkowo, że organ wydał powołany akt "na zasadzie" art. 138 § 2 k.p.a. 2. Zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. akt: [...], Sąd Rejonowy w Z. orzekł przepadek na rzecz P. Z. pojazdu marki F. F. o nr rej. [...], zwanego dalej "przedmiotowym pojazdem". Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. S. K., prowadzący parking położony w Z. przy ul. [...] pod firmą "[...]", zwany dalej "wnioskodawcą", zwrócił się do Starosty Z. o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia [...] lutego 2006 r. do dnia [...] lutego 2015 r. (3.439 dób) w kwocie [...] zł. W późniejszych pismach wnioskodawca doprecyzował swój wniosek co do przedmiotu żądania oraz co do podstawy prawnej. 3. W dniu [...] grudnia 2016 r. Starosta Z. wydał postanowienie, w którym zawarł następujące rozstrzygnięcie: a) przyznał wnioskodawcy wynagrodzenie za dozór przedmiotowego pojazdu w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r., przy czym wynagrodzenie miało być wypłacone przez Powiat Z., a jednocześnie b) odmówił przyznania wynagrodzenia płatnego przez Powiat Z. za dozór pojazdu w okresie od [...] lutego 2006 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. oraz c) umorzył postępowanie w zakresie zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu, d) uzależnił wypłatę wynagrodzenia za dozór pojazdu przyznanego zgodnie z punktem a) od wydania pojazdu przedstawicielom Powiatu Z. W obszernym uzasadnieniu postanowienia Starosty Z. opisano stan faktyczny sprawy oraz wskazano przesłanki merytoryczne i prawne, którymi kierował się Starosta podejmując wskazane rozstrzygnięcie. W szczególności podkreślono, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków związanych z przechowywaniem bądź dozorem pojazdów. Jako sposób obliczenia żądanego wynagrodzenia wskazał iloczyn stawki za przechowywanie pojazdu wskazanej w uchwale nr [...] Rady Powiat Z. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie opłat za usuwanie pojazdów z drogi na terenie Powiatu Z. i jego parkowanie oraz liczby dni przechowywania pojazdu na parkingu. Starosta Z. uznał, że jego odpowiedzialność za koszty powstałe w związku z przechowywaniem pojazdu rozpoczyna się z datą orzeczenia jego przepadku na rzecz powiatu, jednak nie wcześniej niż z dniem wejścia w życie nowych przepisów Prawa o ruchu drogowym, wprowadzonych w życie ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), tj. z dniem 4 września 2010 r., zwana dalej "ustawą nowelizującą". Ustawa ta nie zawiera jednak przepisów, które wprowadzałyby odpowiedzialność powiatu za koszty przechowywania pojazdu w okresie wcześniejszym. Ponadto, zdaniem Starosty Z., w okresie poprzedzającym dzień [...] września 2010 r. wnioskodawca nienależycie wykonywał obowiązki dozorcy. 4. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty Z. łożył wnioskodawca kwestionując wykładnię przepisów zastosowanych przez organ. 5. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu ogłoszonym w Dz. U. z 2017 r. poz. 128 ze zm.) koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. W myśl art. 13 ustawy nowelizującej, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej. Przedstawiony rozkład kosztów ma zastosowanie do pojazdów, w przypadku których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. W rozpoznawanej sprawie sześciomiesięczny termin z art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym upłynął w końcu 2006 r. Koszty przechowywania pojazdu do dnia 3 września 2010 r. ponosi zatem Skarb Państwa. Bezsporne jest, że przedmiotowy pojazd przepadł na rzecz Powiatu Z., co stwierdza postanowienie właściwego Sądu Rejonowego. Stanowisko Starosty Z., że nie może przyznać wynagrodzenia za dozór pojazdu w okresie [...] lutego 2006 r. – [...] stycznia 2014 r., nie jest zatem słuszne. Organ odwoławczy podkreślił, że ponownie analizując sprawę Starosta powinien jednak ustalić, czy powinien przyznać wynagrodzenie za cały okres, którego domaga się wnioskodawca, a także jak wydłużony okres przechowania oddziałuje na techniczne zużycie pojazdu. 6. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] lipca 2017 r. sprzeciw złożył Powiat Z. Postanowienie SKO doręczone Staroście Z. w dniu [...] sierpnia 2017 r., a zatem sprzeciw z dnia [...] sierpnia 2017 r., nadany w placówce pocztowej w dniu [...] sierpnia 2017 r. został wniesiony w terminie. 7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na sprzeciw – wniosło o jego odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W przypadku rozpatrywania sprzeciwu od decyzji wydanej zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., Sąd ma przede wszystkim obowiązek dokonania oceny, czy zaistniały przesłanki do wydania aktu objętego sprzeciwem, a przez to, czy rodzaj i podstawa rozstrzygnięcia zostały przez organ administracji wybrane prawidłowo. W przypadku rozpatrywania sprzeciwu zastosowanie znajduje również art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. 9. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony, wymaga odrzucenia. 10. W orzecznictwie polskich sądów administracyjnych od ponad dwudziestu lat prezentowane jest stanowisko, iż organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji podlega wyłączeniu od dalszego udziału w postępowaniu w danej sprawie, w tym także od udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko takie zostało wyrażone już m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA/487/91, a także w wyroku z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po 3155/92. Pierwsze z orzeczeń odwoływało się do stanowiska prezentowanego też w doktrynie m.in. przez W. Dawidowicza jeszcze w 1983 r. Orzeczenie to jest także powoływane jako zachowujące w pełni swoją aktualność, m.in. przez komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: J. Borkowski, w: Komentarz do art. 24 k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, str. 147). Również drugie cytowane orzeczenie spotkało się z glosami aprobującymi. Powyższe wyroki, a także liczne późniejsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych utwierdziły zasadę, że prezydent miasta lub burmistrz jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący miasto na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyklucza możliwość upoważnienia przez niego jego następców i innych pracowników urzędu miasta do dalszego prowadzenia określonej sprawy. Wskazaną zasadę potwierdziła również uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. Uchwała ta zapadła na kanwie sporu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym, że przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej (art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a.) należy stosować do prezydenta miasta wykonującego zadania starosty na podstawie art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, obecnie tekst jedn. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.). Dopuszczenie bowiem prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu na prawach strony rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 k.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej. 11. Powyższa zasada sformułowana w uchwale 7 sędziów NSA o sygn. akt OPS 1/03, była i jest nadal regularnie powoływana przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, wskazał wyraźnie, że "nie może być dopuszczalna sytuacja, którą ocenić należałoby jako kuriozum, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia." Przyjęcie rozpatrywanej zasady ma też swoje bardzo ważne konsekwencje procesowe. W powołanym wcześniej postanowieniu NSA stwierdził, że "skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu." Odrzucenie skargi powinno nastąpić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wskazany przepis przewiduje zamkniętą listę przesłanek odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, a w tym regułę, że takie rozstrzygnięcie zapada "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne" (vide m.in.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt. II GSK 965/12 – brak interesu prawnego jako "inna przyczyna" odrzucenia; postanowienie NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1786/10 – jak wyżej w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1579/16). 12. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę powyższa zasada znajduje pełne zastosowanie do sprzeciwu Starosty Powiatu Z. wobec postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia z [...] lipca 2017 r. Organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu, częściowej odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz umorzenia postępowania w zakresie zwrotu koniecznych wydatków był Starosta Z. Z kolei, sprzeciw od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] sierpnia 2017 r. Powiat Z., reprezentowany przez starostę W. S. oraz wicestarostę G. D. W tym stanie rzeczy występuje wskazana wyżej kolizja kompetencji polegająca na tym, że ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. 13. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że niniejszy sprzeciw podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. W zakresie zwrotu kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu sądowego od sprzeciwu, Sąd działał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.