VII SA/Wa 1893/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Szczepan Borowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi "T." Sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 czerwca 2025 r. znak: DOR.7200.51.2025.ABL w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 3 czerwca 2025 r., znak: DOR.7200.51.2025.ABL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako organ lub GINB) utrzymał w mocy własne postanowienie z 17 kwietnia 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 10 czerwca 2024 r. w przedmiocie nakazu wykonania prac budowlanych. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2024 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...]WINB) uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2023 r. i nakazał (na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) - w terminie do 31 czerwca 2025 r., [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], w km 28+416 (km 3+906 obwodnicy P.) poprzez wykonanie robót naprawczych ścian czołowych oraz odwodnienia poprzez ich rozbiórkę wraz z elementami wiaduktu niezbędnymi do wykonania naprawy a następnie ich odtworzenie. T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej także jako skarżąca lub Spółka) w piśmie z 13 marca 2025 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2024 r. wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – obecnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako k.p.a.). GINB postanowieniem z 17 kwietnia 2025 r., działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji ŚWINB. Od tego postanowienia skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. GINB postanowieniem z 3 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skarżąca Spółka jest wykonawcą robót budowlanych polegających na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku P.-W. i jako wykonawca wiaduktu drogowego, w ramach wymienionej inwestycji nie ma interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2024 r., w konsekwencji nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Skarżąca Spółka nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym nakazania [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem organu stroną tego postępowania był jedynie [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. - zarządca drogi, na którego, decyzją z [...] czerwca 2024 r., został nałożony obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Skarżąca nie jest natomiast ani właścicielem przedmiotowego obiektu, ani jego zarządcą, a zatem nie jest osobą zobowiązaną do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U z 2025 r., poz. 418, dalej także jako Prawo budowlane). Stąd też, zdaniem organu, skarżąca nie posiada statusu strony postępowania w sprawie dotyczącej decyzji [...]WINB z [...] czerwca 2024 r., uchylającej własną decyzję z [...] stycznia 2023 r., i nakazującej (na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane) [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], w km 28+416 (km 3+906 obwodnicy P.) poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Z uwagi na to, zdaniem organu, zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. GINB przyznał, że skarżąca wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji [...]WINB, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma ona w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Zdaniem organu powoływane przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powody, dla których miałby jej przysługiwać przymiot strony postępowania, w szczególności koncepcja praw refleksowych, nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, bowiem nie odnoszą się one do kategorii interesu prawnego, lecz innego rodzaju interesów. Od tego postanowienia skargę złożyła T. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w trybie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie może zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...]WINB, a wobec tego przyjęcie, iż istnieją przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego; b) art. 157 § 1 zw. z art. 28 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo złożenia wniosku przez podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych poprzez uznanie, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego można wyprowadzić interes prawny pozwalający na przypisanie skarżącej statusu strony; b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 560 w zw. z art. 638 § 1 w zw. z art. 656 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, iż nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego można wyprowadzić interes. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że na podstawie umowy zawartej z [...] Zarządem Dróg Wojewódzkich była zobowiązana do zaprojektowania oraz wykonania m.in. wiaduktu drogowego. Skarżąca jako wykonawca spornego obiektu, nie brała udziału w tym postępowaniu, nie została zaliczona do kręgu stron. Status strony przysługuje jej ze względu na wydanie decyzji wykraczającej poza konieczność usunięcia nieprawidłowości powstałych w związku z użytkowaniem obiektu (przekroczenie zakresu art. 66 Prawa budowlanego). Pomimo, że decyzja z [...] czerwca 2024 r. nie kształtuje w sposób bezpośredni praw i obowiązków skarżącej, to wywołuje skutki pośrednie. Jej realizacja będzie godzić w interes prawny skarżącej. Ustalenia zawarte w decyzji mają znaczenie w świetle art. 109 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych, zgodnie z którym z postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający może wykluczyć wykonawcę który, z przyczyn leżących po jego stronie, w znacznym stopniu nie wykonał lub nienależycie wykonał zobowiązanie wynikające z umowy w sprawie zamówienia publicznego, co doprowadziło do wypowiedzenia lub odstąpienia od umowy, odszkodowania, wykonania zastępczego lub realizacji uprawnień z tytułu rękojmi za wady. Prawo refleksowe kształtuje więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym, a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Wskazanie w decyzji przyczyn nieprawidłowości może stanowić bezpośrednią podstawę dla skorzystania przez jej adresata z instytucji fakultatywnego wykluczenia wykonawcy z postępowania przetargowego. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, pismem z dnia 21 lutego 2024 r. wystąpił z żądaniem wykonania prac budowlanych zgodnie z decyzją z [...] stycznia 2023 r. pod rygorem działań prawnych mających na celu wyegzekwowanie kosztów poniesionych na naprawę obiektu, uprawnień z tytułu rękojmi lub z tytułu odszkodowania. Zdaniem skarżącej przy ocenie jej legitymacji procesowej nie można ograniczyć się do treści art. 61 Prawa budowlanego, ale konieczne jest uwzględnienie innych okoliczności mających znaczenie dla kryteriów z art. 28 k.p.a. Skoro decyzja zawierała ocenę wykonania obiektu budowlanego, to w oczywisty sposób może wiązać się z interesem prawnym wykonawcy. W świetle ustawy Prawo zamówień publicznych, dla wykluczenia wykonawcy nie jest konieczne "zasądzenie" odszkodowania, jak miało to miejsce na gruncie Prawa zamówień publicznych z 2004 r. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie GINB o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji odpowiada prawu. Organ odmówił wszczęcia, na wniosek skarżącej Spółki (wykonawcy robót budowlanych), postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której [...]WINB, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich (zarządcę drogi) obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Zdaniem organu wykonawca robót budowlanych, których dotyczy decyzja GINB, nie jest stroną postępowania w przedmiocie nakazania usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni powołanego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96, ONSA 1997 r., nr 3, poz. 102). Źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest prawo materialne, a nie wyłącznie skutek czynności cywilnoprawnej, dla której ustawodawca nie przewidział w prawie administracyjnym jakichkolwiek odniesień (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23). Z umowy cywilnoprawnej z wykonawcą robót budowlanych nie można wyprowadzić interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycyjnego procesu budowlanego (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/17 i WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 58/19). Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Natomiast istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę prawną decyzji zakwestionowanej przez skarżącą w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Adresatem zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym może być wyłącznie właściciel lub zarządca nieruchomości, a nie sprawca, który spowodował ich powstanie (por. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 66 i wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1705/19). Zgodnie bowiem z art. 61 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiedzialni są za utrzymanie takiego obiektu w należytym stanie technicznym. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zgodnie z którym wykonawcy robót budowlanych nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy Prawa budowlanego, także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót, a inwestorem tego obiektu budowlanego. Tego rodzaju podmiot nie ma uprawnienia do kwestionowania legalności decyzji organów nadzoru budowlanego z tej przyczyny, że był wykonawcą robót budowlanych objętych tą decyzją. Udział innych podmiotów w postępowaniach w sprawach utrzymania i użytkowania obiektu jest możliwy na zasadzie wyjątku, przy czym wymaga to wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak już wspomniano, aby być stroną w danej sprawie, należy dysponować interesem prawnym, a interes ten musi być osobisty własny i indywidualny. Taki tylko interes prawny może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, akt taki powinien wywierać wobec osoby, do której się odnosi, bezpośrednie skutki prawne (por. A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 279). Decyzja wydana w przedmiotowej sprawie przez organ nie powoduje bezpośrednich skutków dla sytuacji prawnej skarżącej, wywoływać mogła jedynie skutki faktyczne. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących jej interesu prawnego wynikającego z tzw. praw refleksowych wskazać należy, że o ile źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, to istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06). Prawo refleksowe nie ma zastosowania w sytuacji, gdy kolejne skutki wydania decyzji w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu (por. m. in. postanowienie NSA z dnia II GZ 46/20 i cyt. tam orzecznictwo). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zakwestionowana przez Spółkę decyzja nakładająca na zarządcę drogi wymienione w niej obowiązki związane z doprowadzeniem drogi do zgodnego z prawem stanu technicznego może wpłynąć pośrednio na sytuację skarżącej, ale wpływ ten nie ma żadnego związku z charakterem orzeczonego nakazu, a dodatkowo, co należy podkreślić, związek jest ewentualny, a nie konkretny. Zaznaczyć należy, że decyzja [...]WINB z [...] czerwca 2024 r. rozstrzyga bezpośrednio o obowiązku zarządcy drogi, wynikającym z art. 61 Prawa budowlanego. Natomiast roszczenia wynikające ze wskazanych przez skarżącą przepisów Kodeksu cywilnego (art. 560 – odpowiedzialność kupującego w przypadku sprzedania rzeczy wadliwej) nie są bezpośrednio związane z obowiązkami, które mogą zostać nałożone na strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją kwestionowaną przez skarżącą. Wskazane przepisy Kodeksu cywilnego nie dotyczą stanu prawnego, który kształtuje (tworzy) decyzja. Nie zachodzi bezpośredni i nieodzowny związek między postępowaniem administracyjnym, a wystąpieniem przez określony podmiot z powyższymi roszczeniami. Roszczenia te nie stanowią zatem refleksu stosowania przepisów administracyjnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1337/21). Z tych samych względów źródłem interesu prawnego skarżącej nie może być art. 109 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych, który stanowi, że z postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający może wykluczyć wykonawcę który, z przyczyn leżących po jego stronie, w znacznym stopniu lub zakresie nie wykonał lub nienależycie wykonał albo długotrwale nienależycie wykonywał istotne zobowiązanie wynikające z wcześniejszej umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy koncesji, co doprowadziło do wypowiedzenia lub odstąpienia od umowy, odszkodowania, wykonania zastępczego lub realizacji uprawnień z tytułu rękojmi za wady. Sąd podziela pogląd organu, który stwierdził, że skarżąca Spółka w sprawie zakończonej decyzją o nakazaniu zarządcy drogi wykonania określonych prac budowlanych miała wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny, którego nawet przy akceptacji teorii tzw. praw refleksowych nie należy zrównywać z interesem prawnym. Z tych względów niezasadne są zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Nie znajdują również usprawiedliwienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Reasumując Sąd podziela stanowisko organu, który uznał, że wykonawca robót budowlanych w postępowaniu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt Prawa budowlanego posiada wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. Skarżącej nie przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja z 10 czerwca 2024 r., gdyż w postępowaniu w tej sprawie nie były spełnione kryteria, od których art. 28 k.p.a. uzależnia posiadanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji powyższego organ prawidłowo, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.