VII SA/Wa 2037/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. oddala skargę, II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. B. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. znak; [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. B. i Z. B. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...][...] – [...] – [...] klasy G o skrajni pionowej 4,60-4,20 m w km 19+311,25 – zjazd z pasem wyłączenia w km 19+314,00 – 19+282,75, wyjazdem w km 19+282,75 oraz dodatkowym pasem ruchu w km 19+169,30 – 19+365,85, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], gmina [...]-[...]. Pismami z dnia [...] marca 2014 r., [...] maja 2014 r. oraz [...] maja 2014 r. K. W. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. W ocenie organu K. W. nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Po rozpoznaniu wniosku K. W. o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ wyjaśnił, że przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności – na żądanie strony lub z urzędu, przy czym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Podmiot posiadający tylko interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, nie oparty o przepisy prawa materialnego, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania ani kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Dalej organ wskazał, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, że krąg podmiotów uznanych za strony w niniejszym postępowaniu powinien być ustalony na podstawie art. 28 k.p.a., ponieważ decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Przedmiotowa inwestycja obejmuje działkę o nr ewid. [...] w [...], której część podlegająca przebudowie nie graniczy z działką o nr ewid. [...] należącą do K. W. Z uwagi na charakter projektowanej inwestycji ustalenie interesu prawnego wnioskodawczyni powinno zdaniem organu nastąpić w oparciu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z ze zm. w brzmieniu na dzień 29 sierpnia 2002 r.). Z powyższego przepisu wynika, że prace budowlane zatwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], zaprojektowane w odległości większej niż 8 m od krawędzi drogi wojewódzkiej, nie powodują żadnych zmian w zagospodarowaniu działki o nr ewid. [...] w [...]. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że sporna inwestycja w jakikolwiek sposób ujemnie wpłynie na możliwość zagospodarowania w przyszłości nieruchomości wnioskującej, co pozwalałoby na przyznanie K. W. przymiotu strony. Organ zwrócił uwagę, że K. W. w żadnym z pism nie wskazała, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja narusza jej indywidualny i konkretny interes prawny. Reasumując powyższe, K. W. nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], co uzasadnia odmowę wszczęcia powyższego postępowania na jej wniosek. Organ podkreślił ponadto, że wnioski K. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. były już wielokrotnie rozpatrywane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postaci odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcia organu w tym przedmiocie były również przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby zaszła zmiana okoliczności faktycznych dotycząca interesu prawnego wnioskodawczyni. K. W. wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej sprecyzował żądanie zawarte w skardze. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na jego treść: 1) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania, pomimo że przysługuje jej przymiot strony; 2) 157 § 2 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo istnienia ku temu przesłanek. Wskazując na powyższe wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], ewentualnie o: 2) stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], 3) zobowiązanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], znak: [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Pełnomocnik wniósł również o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części. Zdaniem strony skarżącej stroną w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności. Za błędne uznano stwierdzenie organu, że ocena przymiotu strony powinna opierać się tylko na treści art. 28 k.p.a., bez uwzględnienia definicji strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawartej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, istniejącej w momencie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Nawet jeżeli nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością nr ewid. [...], to w sposób oczywisty budowa zjazdów na ta działkę oddziałuje na nieruchomość skarżącej. Podkreślono także, że elementy stacji benzynowej zbudowanej na działce nr ewid. [...] znajdują się także na działce nr ewid. [...], która już bezpośrednio graniczy z nieruchomością skarżącej. Niezależnie od powyższego strona zarzuciła organowi, że skupił się wyłącznie na roztrząsaniu statusu K. W. jako strony postępowania, nie zajmując się w ogóle zarzutami wskazującymi na nieważność decyzji Wojewody [...]. Nawet jeżeli zdaniem organu skarżąca nie powinna być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności, to organ winien z urzędu podjąć stosowne postępowanie, czego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, zaś zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], jak i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] odpowiadają prawu. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne wszczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są jedynie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, w tym m.in. kwestia legitymacji danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Wynikającą z art. 61a § 1 k.p.a. przyczyną podmiotową uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania jest sytuacja, gdy żądanie złożył podmiot niebędący stroną w sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd dostrzegł, że organ nie wyjaśnił podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, tj. przepisu art. 61a § 1 k.p.a., jak również nie przytoczył zastosowanego przepisu prawa, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu prawidłowość zastosowania przez organ omawianego przepisu nie budzi wątpliwości, zatem powyższe uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Błędne jest stanowisko organu, że w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji krąg stron powinien być ustalany identycznie jak w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Sąd w składzie orzekającym niniejszą sprawę podziela ugruntowane stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Z tego powodu stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 176/09, z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2165/12; dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego trafny był wniosek organu, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 28 k.p.a. miał zastosowanie do ustalenia kręgu stron zarówno postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] (z uwagi na przepisy obowiązujące w dacie wydania), jak i postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Kierując się przepisem art. 28 k.p.a. organ uznał, że K. W. nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Część działki nr ewid. [...] w [...], która podlegała przebudowie, nie graniczy bezpośrednio z działką nr ewid. [...] należącą do K. W. Mając na uwadze charakter inwestycji zatwierdzonej ww. decyzją (budowa zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej, obejmująca m.in. poszerzenie istniejącej jezdni) organ trafnie przyjął, że jedynym przepisem prawa materialnego, jaki mógłby mieć zastosowanie dla ustalenia interesu prawnego K. W., jest art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z ze zm.). Przepis ten – w brzmieniu na dzień 29 sierpnia 2002 r. – stanowi, że obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m na terenie zabudowy miast i wsi. Prace budowalne na działce nr ewid. [...] zatwierdzone decyzją Wojewody [...] znajdowały się w odległości większej niż 8 m od krawędzi drogi wojewódzkiej, zatem nie powodują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki o nr ewid. [...]. Okoliczności te uzasadniają ocenę, że sporna inwestycja nie wpłynie negatywnie na możliwość zagospodarowania w przyszłości nieruchomości skarżącej. Pamiętać należy, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków, w których oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Oczywistość braku interesu prawnego osoby składającej wniosek o wszczęcie postępowania powinna wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo też powinna zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych, prostych czynności organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było uzasadnione, ponieważ brak posiadania przez K. W. przymiotu strony w sprawie stwardzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] był oczywisty. Oczywistość ta wynikała nie tylko z przywołanych wyżej okoliczności związanych z niewątpliwym brakiem wpływu realizacji inwestycji na zagospodarowanie działki skarżącej. Pominąć nie można, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wielokrotnie rozpatrywał podania K. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], za każdym razem odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Co więcej, rozstrzygnięcia te były też przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...]. Kolejnym prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1700/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił natomiast skargę K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...]. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z akt sprawy nie wynika, by od wydania ostatniego wymienionego wyroku nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych sprawy mająca wpływ na ustalenie interesu prawnego K. W. w postępowaniu, którego wszczęcia domagała się w pismach z dnia [...] marca 2014 r., [...] maja 2014 r. oraz [...] maja 2014 r. Nie uległ zmianie również stan prawny sprawy. Sama skarżąca w żaden sposób nie wyjaśniła też, jak przedmiotowa inwestycja narusza jej indywidualny i konkretny interes prawny. Wobec powyższego aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1700/13, że K. W. nie posiada przymiotu strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], co skutkować musi odmową wszczęcia powyższego postępowania na jej wniosek. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., sprowadzający się do twierdzenia, że wobec oczywistej konieczności stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek podjęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia takich działań (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 408/97, Mon. Pod. 1999, nr 4, poz. 43, LEX nr 35555; z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 176/09, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015). Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).