VII SA/Wa 2062/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę Przedmiotem skargi złożonej przez C. J. (dalej: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") z [...] lipca 2017 r. nr [...] znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] maja 2017 r. nr [...] znak [...], którą odstąpiono od nakładania na inwestora – Z. M. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 24 kwietnia 2015 r. do PINB wpłynął wniosek C. J. o skontrolowanie legalności wykonania prac budowlanych, polegających na ociepleniu fragmentu ściany budynku jednorodzinnego przy ul. S. w W., należącego do Z. M. Organ powiatowy postanowieniem nr [...] z [...] maja 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu zażalenia C. J. na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] maja 2015 r., [...]WINB postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu powiatowego. Po rozpoznaniu skargi C. J. na postanowienie [...]WINB z [...] lipca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/15, uchylił postanowienie organu wojewódzkiego oraz poprzedzające je postanowienie organu powiatowego. W uzasadnieniu sąd stwierdził nieuzasadnione zastosowanie przez organy art. 61a § 1 k.p.a., wobec błędnych ustaleń faktycznych co do tożsamości spraw. Sąd zalecił by organ powiatowy uwzględnił żądanie skarżącego i wszczął postępowanie z jego wniosku z dnia 21 kwietnia 2014 r., w zakresie przez niego sformułowanym. Decyzją z [...] maja 2017 r. PINB na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z ociepleniem fragmentu ściany budynku, usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w W. przy ul. S., odstąpił od nakładania na inwestora – Z. M. - obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w celu ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych, upoważniony przedstawiciel PINB przeprowadził 11 kwietnia 2017 r. oględziny, podczas których stwierdził, że na terenie nieruchomości przy ul. S. w W. znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, podpiwniczony o dwóch kondygnacjach naziemnych. Konstrukcja budynku jest tradycyjna murowana, więźba dachowa konstrukcji drewnianej, pokrycie dachu gontem bitumicznym. Od strony południowej budynek, ścianą pełną, bez otworów, sąsiaduje z posesją przy ul. O. Ściana budynku jest ocieplona płytami styropianowymi grubości 5 cm + tynk. Podczas kontroli Z. M. oświadczył, że po dokonanej rozbiórce istniejącego, a będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, budynku na sąsiedniej posesji przy ul. O., który przylegał do budynku przy ulicy S., pozostał nieocieplony fragment ściany. Powstały w miejscu rozbiórki obszar bez ocieplenia, o wymiarach: wysokość 2,5 m i długość ok. 6,0 m, ocieplono płytami styropianowymi grubości 5 cm, mocowanymi na klej. Prace te były konieczne bowiem ściana ulegała degradacji, szkodniki naruszyły istniejące dociepienie. Roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, metodą alpinistyczną, nie naruszając terenu przy ul. O. Organ stwierdził na stronie południowej budynku, widoczny w poziomie parteru, fragment uzupełnionego docieplena na powierzchni o wymiarach ok. 2,5 m x 6,0 m. Oględziny przeprowadzono z zewnątrz, bez udziału właścicieli nieruchomości przy ul. O. Podczas kontroli nie przedłożono zgody organu na wykonanie robót, które zgodnie z zapisem art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane wymagały zgłoszenia do organu administracji architektonicznobudowlanej. Na podstawie oględzin, przeprowadzonych na nieruchomości przez pracownika nadzoru budowlanego posiadającego fachową wiedzę z zakresu budownictwa i prawa budowlanego, organ stwierdził, że pomimo wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej, nie stwierdzono, aby stanowiło to zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i imienia, bądź budziło uzasadnione wątpliwości. W konkluzji organ stwierdził, że wykonane roboty nie wymagają żadnych czynności ani robót oraz nie naruszają przepisów prawa. W konsekwencji organ powiatowy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. do nakładania jakichkolwiek nakazów lub zakazów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, i stwierdził brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Od decyzji PINB [...] maja 2017 r. odwołanie złożył C. J.. Po rozpatrzeniu odwołania [...]WINB decyzją z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Celem postępowania opartego na powołanym przepisie jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji braku podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków, zadaniem organu nadzoru budowlanego jest wydać decyzję merytoryczną odmowną. Postępowanie nie stało się bowiem bezprzedmiotowe, gdyż roboty budowlane zostały wykonane, brak jest tylko podstaw do nakładania obowiązku wykonania dodatkowych robót (wyrok WSA w Warszawie z 21.10.2014r. sygn. akt VII SA/Wa 1166/14). Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami i oceną organu I instancji, że roboty budowlane zostały zrealizowane w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami technicznymi i normami oraz nie stwarzają jakiegokolwiek zagrożenia. [...]WINB zwrócił uwagę, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów zatrudnione są osoby, które posiadają uprawnienia budowlane we właściwym zakresie, wobec czego są w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót pod względem technicznym. Organ odwoławczy przytoczył pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 18.11.2015 r. sygn. akt II SA/Gd 424/15: "W sytuacji bowiem ustalenia przez organ, iż nie zachodzi konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu - doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z tego względu, że roboty te zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną", organ nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. Wówczas w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydaje decyzję stwierdzającą brak takiej konieczności. Uprawnienie organów do zakończenia postępowania orzeczeniem o takiej treści potwierdza stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyroku NSA z 15 listopada 2006r. IIOSK 1344/05, wyroku WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007r. II SA/Gl 684/07, a także wyroku NSA z 15 czerwca 2010r. II OSK 1012/09". W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze standardami i nie wymagały przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robót, stanowiło podstawę do przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego. W tych warunkach postępowanie nie podlegało umorzeniu, ale zachodziła podstawa do odstąpienia od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z 28.11.2012 r. sygn. akt II OSK 1351/11). Organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2017 r. stwierdził, że roboty budowlane, polegające na ociepleniu fragmentu ściany budynku na powierzchni ok. 2,5 m x 6,0 m, zostały wykonane w sposób prawidłowy. Pracownik organu powiatowego w trakcie oględzin, które odbyły się 11 kwietnia 2017 r., stwierdził, że prace wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, w sposób niezagrażający życiu lub mieniu użytkowników. Zdaniem organu odwoławczego takie ustalenia organu powiatowego oznaczają, że roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami, w tym z warunkami technicznobudowlanymi i w związku z tym mogą być one zalegalizowane w świetle Prawa budowlanego. W ocenie [...]WINB, po ustaleniach dokonanych przez organ powiatowy, brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, natomiast prawidłowa jest decyzja PINB w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przytoczył pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 15.0.2010r. sygn. akt II OSK 1012/09: "Zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne". [...]WINB przytoczył też pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z 18.12.2007r. sygn. akt II SA/Kr 351/07: "Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie ". Organ może zatem sam ocenić prawidłowość robót w takim nieskomplikowanym zakresie jak ocieplenie części ściany konstrukcyjnej obiektu. Ponadto [...]WINB uznał, że ewentualne wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właścicieli do inwestora o charakterze cywilnoprawnym (wyrok NSA z 10.05.2012 r. sygn. akt II OSK 310/11). Organy nadzoru budowlanego badają jedynie prawidłowość wykonanych prac budowlanych pod kątem sztuki budowlanej oraz czy zrealizowane roboty nie powodują jakiegokolwiek zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z wyjaśnień udzielonych przez Z. M., złożonych do protokołu oględzin z 11.04.2017 r. wynika, że omawiane roboty zostały wykonane metodą alpinistyczną ze względu na niszczenie ściany jego budynku. W ocenie organu, w ustalonych okolicznościach brak podstaw do wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę docieplenia fragmentu ściany budynku o powierzchni 15 m2. W złożonej do sądu skardze na decyzję [...]WINB z [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił rażące naruszenie następujących przepisów: 1) art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, 2) art. 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3) art. 107 § 3 k.p.a., 4) art. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego. Według skarżącego wobec faktu, że inwestor popełnił samowolę budowlaną na jego gruncie, doszło do niezgodności z przepisami, której nie da się usunąć, co skutkować musi decyzją o rozbiórce wykonanego ocieplenia lub decyzją o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w związku z czym sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu [...]WINB z [...] lipca 2017 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, do zakończonych robót budowlanych, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach – należy stosować odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z konstrukcji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z reguły tylko niezbędnego ingerowania w obiekt budowlany w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem wynika, że nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 (zaniechania prowadzenia dalszych robót, rozbiórki obiektu lub jego części, przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego) mogą być zastosowane, tylko wówczas gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ ustali, że jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie zachodzi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego albo innych warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ ten, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, na mocy art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego jest zobligowany do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych, naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Celem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnoprawnych stosunków własnościowych, w związku z czym możliwe jest zalegalizowanie także robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 13.01.2003 r. sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54). Stwierdzenie przez organ braku przesłanek do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji nakładającej obowiązki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec ustalenia przez organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, że roboty budowlane, wykonane bez wymaganego zgłoszenia, nie uchybiają przepisom, powoduje, że organ powinien wydać decyzję o nienałożeniu na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2. W rozpoznawanej sprawie w warunkach samowoli budowlanej zostały wykonane roboty budowlane polegające na uzupełnieniu docieplenia części ściany istniejącego budynku, usytuowanego w granicy z działką skarżącego, w miejscu po dokonanej przez skarżącego rozbiórce garażu, przylegającego wcześniej do remontowanej części ściany budynku. Realizacja tych robót nie doprowadziła więc do zabudowy nieruchomości gruntowej skarżącego w sposób o jakim mowa w art. 4 prawa budowalnego, albowiem wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie lub rozbudowie budynku na działce skarżącego, lecz na remoncie ściany istniejącego budynku, będącego własnością inwestora. Okoliczność czy budynek ten został wzniesiony z przekroczeniem granicy działki skarżącego nie ma znaczenia dla oceny legalności robót budowlanych wykonywanych na ścianie już istniejącego budynku. W myśl norm wynikających z art. 61 i art. 66 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma bowiem obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, wobec czego właściciel działki, w której granicy znajduje się budynek nie może sprzeciwić się skutecznie wykonaniu remontu ściany przez użytkownika budynku, nawet jeżeli uważa, że sam budynek został wzniesiony z przekroczeniem granicy jego działki. W systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.