VII SA/Wa 2093/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak(spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 356/06 oddalającym skargę C. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia, wyrokiem z dnia 15 listopada 2007r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sądy orzekały na podstawie następującego stanu faktycznego: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nakazał C. K., W. J. H. i L. T. S., rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] w Ł., przy ul. O. od strony wschodniej oraz rozbiórkę bramy wjazdowej z furtką o szerokości 6,4 m, usytuowanej w poprzek ul. O. od strony zachodniej. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy korzystając z uprawnień wynikających z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, przeprowadził we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe. W wyniku wezwania z dnia 5 grudnia 2005r. Burmistrz Miasta i Gminy Ł., przy piśmie z dnia 15 grudnia 2005r. przesłał uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2005r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i na spornym odcinku uznaje ul. O. za drogę publiczną. Zdaniem organu II instancji, uchwała ta stanowi wiążący dla organów nadzoru budowlanego dowód, iż zgodnie z cytowaną wyżej ustawą o drogach publicznych - ul. O. stanowi drogę publiczną, co przesądza dotychczasowe wątpliwości organów nadzoru w tym zakresie. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że - tak jak ustalił to organ I instancji -przedmiotowych robót budowlanych nie można zalegalizować z uwagi na przegrodzenie drogi publicznej. Na powyższą decyzję C. K. złożyła skargę do sądu administracyjnego podnosząc, iż w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji ul. O. nie była jeszcze drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, iż obowiązujący w dacie budowy przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) określał wymóg zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. W rozpoznawanej sprawie kluczowe było, zdaniem Sądu, ustalenie, czy ogrodzenie znajduje się od strony drogi, ulicy, placu lub innego miejsca publicznego, a nie badanie, czy zagrodzony przez skarżącą fragment , ul. O. jest drogą publiczną. Według ustaleń organów administracji, ulica O. do chwili jej przegrodzenia była w całości użytkowana przez mieszkańców gminy zamieszkujących w pobliżu. Sąd stwierdził zatem, iż nawet gdyby przyjąć, że ulica O. w latach 1998-1999 nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to niewątpliwie stanowiła ona "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, budowa przedmiotowego ogrodzenia (bramy i furtki) wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro zatem inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, to prawidłowym działaniem było wydanie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki ww. ogrodzenia. Uchylając zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzając w uzasadnieniu, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem materiały sprawy i argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie dawały podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy nadzoru budowlanego nie wynika jednoznacznie, czy w dacie wzniesienia sporego ogrodzenia było ono usytuowane od strony drogi publicznej, skoro w zaskarżonej decyzji organ odwołuje się do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2005r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Już z samego tego faktu można wnosić, że ul. O. w Ł. na odcinku od ul. K. do ul. P. wcześniej nie była zaliczana do kategorii dróg publicznych. Tymczasem w tej sprawie podstawowym obowiązkiem organów było bezsporne ustalenie konkretnej daty budowy ogrodzenia i czy w tej dacie na budowę ogrodzenia w tym miejscu, było wymagane zgłoszenie w świetle art. 30 Prawa budowlanego. Dokonanie powyższych ustaleń może przesądzić o tym, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie budowy, czy też nie. Nie można natomiast w tej sprawie odwoływać się do uchwały Rady Miejskiej, która została podjęta w 2005 r, gdyż orzekanie w oparciu o ten akt w niniejszej sprawie, oznaczałoby naruszenie zasady lex retro non agit Poza tym nie ustalono bezspornej daty budowy przedmiotowego ogrodzenia, skarżąca twierdzi, że był to 1998 r, a organy, że 2000 lub 2001 rok, a nie jest to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może dokonywać własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, wykraczających poza ustalenia organów administracji publicznej i orzekać na tej podstawie, zmieniając jednocześnie kwalifikację prawną przyjętą w zaskarżonym akcie, bowiem w takim przypadku narusza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Jeżeli ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy budzą wątpliwości, Sąd I instancji nie może wydać wyroku merytorycznego, powinien w takiej sytuacji uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyn proceduralnych - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2004 r. II FSK 608/05, "Monitor Podatkowy" 2006, nr 5, s. 2). Wskazał również, ze Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien również zwrócić uwagę na inne okoliczności sprawy, które także nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organy. W aktach sprawy brak jest rysunku, szkicu, z którego można by odczytać jak jest usytuowane sporne ogrodzenie w stosunku do innych działek i dróg oraz kto jest właścicielem poszczególnych nieruchomości. Należy również zbadać czy w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Ustalenie dokładnej daty budowy przedmiotowego ogrodzenia jest niezbędne z uwagi na przepis art. 49 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.) i wydany w związku z uchyleniem tego przepisu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05. Powyżej wymienioną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. zostało również zmienione brzmienie art. 48 Prawa budowlanego oraz został dodany przepis art. 49b, który ma zastosowanie (od 11 lipca 2003 r.) do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, czego nie wzięły w ogóle pod uwagę organy orzekające w niniejszej sprawie. Jednozdaniowe stwierdzenie organu, iż "przedmiotowych robót budowlanych nie można zalegalizować (przegrodzenie drogi publicznej)" w świetle nowych regulacji Prawa budowlanego obowiązujących od 11 lipca 2003 r, nie może stanowić o wyczerpaniu procedury legalizacyjnej określonej w art. 49b Prawa budowlanego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę opisany stan sprawy oraz zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczne ponownie rozpoznał skargę C. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006r, którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 356/06 oddalającym skargę C. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie ż dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd - w rozumieniu omawianego przepisu - to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). W przedmiotowej sprawie Sąd kontrolował legalność decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nakazał C. K., W. J. H. i L. T., rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] w Ł., przy ul. O.j od strony wschodniej oraz rozbiórkę bramy wjazdowej z furtką o szerokości 6,4 m, usytuowanej w poprzek ul. O. od strony zachodniej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Art. 7 Kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 §1,80. W związku z powyższym, zasada prawdy obiektywnej ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). W przedmiotowej sprawie podstawowym obowiązkiem organów było bezsporne ustalenie konkretnej daty budowy ogrodzenia i czy w tej dacie na budowę ogrodzenia w tym miejscu, było wymagane zgłoszenie w świetle art. 30 Prawa budowlanego. Dokonanie powyższych ustaleń może przesądzić o tym, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie budowy, czy też nie. Jak wynika z akt sprawy, organ II instancji powołał się na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2005r. w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Już z samego tego faktu można wnosić, że ul. O. w Ł. na odcinku od ul. K. do ul. P. wcześniej nie była zaliczana do kategorii dróg publicznych. Skoro organy administracyjne obu instancji stanęły na stanowisku, że sporne ogrodzenie powstało w latach 2000 - 2001, to powołanie się w materiale dowodowym na w/w uchwałę z dnia 15 września 2005r. świadczy o tym, że organ administracyjny de facto nie próbował prawidłowo ustalić, czy w dacie powstania ogrodzenia zostało ono posadowione od strony drogi publicznej. Ponadto odwoływanie się do uchwały Rady Miejskiej, która została podjęta w 2005 r., i orzekanie w oparciu o ten akt w niniejszej sprawie, oznaczałoby naruszenie zasady lex retro non agit Podstawowym obowiązkiem organów było bezsporne ustalenie konkretnej daty budowy ogrodzenia i czy w tej dacie na budowę ogrodzenia w tym miejscu, było wymagane zgłoszenie w świetle art. 30 Prawa budowlanego. Dokonanie powyższych ustaleń może przesądzić o tym, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie budowy, czy też nie. Ponadto należy zwrócić uwagę na inne okoliczności sprawy, które także nie zostały dostatecznie wyjaśnione przez organy. W aktach sprawy brak jest rysunku, szkicu, z którego można by odczytać jak jest usytuowane sporne ogrodzenie w stosunku do innych działek i dróg oraz kto jest właścicielem poszczególnych nieruchomości. Wykazane wyżej uchybienia powodują, że [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne z uchybieniem art. 7 i 77 § 1 Kpa, co stanowi przesłankę do ich uchylenia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.