VII SA/Wa 2099/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Monika Kramek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. i A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania D. S. i J. G. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta K. decyzją z dnia z [...] września 2016 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S. i J. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej w miejscowości B., gm. K. W dniu [...] grudnia 2017 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., przekazujące na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pismo wniesione przez M. D. i A. D., dotyczące prowadzonej, na podstawie prawomocnej decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2016 r., budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości B., w związku z podejrzeniem naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. K. w zakresie przekroczenia linii zabudowy. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2016 r., a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że dla terenu objętego inwestycją, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu B. gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. w dniu [...] marca 2013 r. Nieruchomość objęta inwestycją, działka nr ewid. [...], położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Teren przeznaczony jest zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2) oraz § 14 pkt 1) i 2) planu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako przeznaczenie podstawowe oraz usługi niezakłócające funkcji mieszkaniowej wbudowane w budynki mieszkalne, dojścia, dojazdy, zieleń i obiekty małej architektury, urządzenia infrastruktury technicznej, jako przeznaczenie uzupełniające. Przepis § 14 pkt 6) planu określa szczegółowe zasady i warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla terenu oznaczonego symbolem [...], w tym m.in. pkt a) wskazuje na obowiązek zachowania przy lokalizacji zabudowy na działce nieprzekraczalnej linii, która zgodnie z §5 ust. 1 pkt c) została oznaczona graficznie na rysunku planu w skali 1:1000, będącej integralnym załącznikiem Nr 1 do uchwały. Działka ewid. nr [...] położona jest pomiędzy dwiema drogami, oznaczonymi w planie miejscowym [...] - istniejąca droga powiatowa, dla której zgodnie z planem zaprojektowano poszerzenie szerokości w liniach rozgraniczających do 20 m, zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 2), a drogą [...] - projektowana droga gminna o projektowanej szerokości w liniach rozgraniczających 10 m. Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z rysunkiem planu linia rozgraniczająca drogi [...] położna jest 6m na południe od północnej granicy działki nr [...]. Wyznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy położone są zaś 6m od południowej linii rozgraniczającej drogi [...], czyli 12 m od północnej granicy działki nr ewid. [...], oraz 6m od północnej linii rozgraniczającej drogi [...], pokrywającej się z południową granicą działki [...]. Na projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącego rysunek nr 1 projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty K. z dnia [...] września 2016 r., wrysowano nieprzekraczalne linie zabudowy 6m od północnej granicy działki nr [...] oraz 6m od południowej granicy tej działki przy czym, projekt zagospodarowania terenu nie uwzględnia poszerzenia szerokości w liniach rozgraniczających drogi powiatowej [...], co skutkuje błędnym wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ww. drogi. W ocenie organu wojewódzkiego, mimo że wymiarowania położenia nieprzekraczalnych linii zabudowy nie zawiera, ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani projekt zagospodarowania terenu, to zarówno skala ww. rysunków oraz czytelność granic działki nr [...] na obu podkładach mapowych, pozwala na jednoznaczną ocenę, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia obowiązku zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi powiatowej, oznaczonej w planie miejscowym [...], jest zatem niezgodna z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji budynku mieszkalnego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli D. S. i J. G.. Uchylając powyższą decyzję w całości Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) powołując się na ogólne zasady rządzące postępowaniem nieważnościowym uznał, że stwierdzone naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kierunku północnym i przekroczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy o 6 m, nie ma charakteru rażącego z uwagi na znikome skutki społeczno-gospodarcze. W ocenie GINB jakkolwiek naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz. 290 wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, to skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Zdaniem GINB stwierdzone uchybienie jest stosunkowo niewielkie. Ponadto w żaden sposób nie wpływa ono na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, jak również nie zaburza miejscowych stosunków przestrzennych w stopniu, który nie byłby możliwy do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Dodał, że pomimo tak niewielkiego przekroczenia linii zabudowy, nie została naruszona odległość wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powiatowych powinny być sytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości co najmniej 8 m. Jak natomiast wynika z planu zagospodarowania terenu, elewacja północna budynku mieszkalnego usytuowana jest w odległości ok. 10 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Z ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu B., gminy K. wynika, że przedmiotowa droga oznaczona jest symbolem [...] - teren drogi zbiorczej. Klasa drogi oznaczona jest literą Z - istniejąca droga powiatowa, natomiast projektowana szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 20 m wraz z poszerzeniami. Jak natomiast wynika z § 15 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r., poz. 124), szerokość pasów ruchu powinna wynosić na drodze klasy Z - 3 m. Stosownie zaś do § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia na drogach klas Z, L i D szerokość pasa ruchu może być zwiększona do maksymalnie 3,5 m, jeżeli taka potrzeba wynika z prognozowanej struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę maksymalną szerokość jezdni (7 m) oraz oddalenie projektowanej nieruchomości od granicy działki, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, inwestycja usytuowana jest w odległości większej niż 8 od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ponadto sporny obiekt nie uniemożliwi przyszłej rozbudowy drogi ([...]). Zdaniem GINB projektowany obiekt nie narusza rażąco również wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 wg stanu na dzień [...] września 2016 r.). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, bowiem elewacja zachodnia z otworami znajduje się w odległości 4,0 m od granicy z działką nr [...], natomiast elewacja wschodnia z otworami znajduje się w odległości ok. 6,96 m od granicy z działką nr [...]. Elewacja południowa z otworami znajduje się w odległości 6,70 m, od granicy z drogową działką nr [...], natomiast elewacja północna z otworami i jest oddalona w najbliższym punkcie o ok. 6 m od granicy z drogową działką nr [...]. Ponadto sporna inwestycja nie narusza przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Podsumowując GINB stwierdził, że sprawie nie wystąpiły niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i których wystąpienie pozwoliłoby na ocenę opisanego naruszenia jako rażącego. Skargę na decyzję GINB wnieśli M. D. i A. D.. Zaskarżając decyzję w całości podnieśli zarzut naruszenia: I. przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy zebranego materiału dowodowego w całości i w sposób wyczerpujący oraz zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których uznał, że ujęta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozbudowa drogi powiatowej [...] przez jej poszerzenie w liniach rozgraniczających do 20 mimo naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy przez inwestorów budowy na działce nr [...] jest nadal możliwa, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; II. naruszenia przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 35 ust. 1. Prawa budowlanego w związku z § 14 pkt. 6), w związku z § 5 ust. 1 pkt. c) oraz § 24 ust. 1 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obrębu B. Gminy K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. w dniu [...] marca 2013 r., przez wyrażenie błędnego poglądu, że nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona w planie zagospodarowania przestrzennego może mieć charakter względny, a w szczególności, że stanowiące obowiązujące prawo miejscowe plany gminy w zakresie ładu przestrzennego mogą być korygowane przez odniesienie się do parametrów wynikających z ogólnie obowiązujących przepisów prawa, przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć wniosek ten nie wynika z oceny zarzutów podniesionych przez skarżących. Sąd jest obowiązany w każdym postępowaniu zbadać i ocenić legitymację skargową strony skarżącej. Okoliczność dysponowania przez stronę skarżącą legitymacją skargową jest bowiem przesłanką merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji. Musi on być wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09). O tym, czy dany podmiot ma się interes prawny nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie podmiotu skarżącego, ale fundamentalna, wiodąca okoliczność, czy w systemie prawa powszechnie obowiązującego istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować/wyinterpretować z jego treści interes danej osoby jako interes prawny. W konsekwencji takiego, powszechnie aprobowanego założenia, legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego, wywodzącego się z norm prawa powszechnie obowiązującego, istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraził podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. II OSK 2401/15 LEX nr 2379362, wyrok NSA z 30 stycznia 2007 r., II OSK 247/06, Legalis; wyrok NSA z 10 kwietnia 2008 r., II OSK 374/07,Legalis; wyrok NSA z 10 marca 2008 r., II OSK 221/07, Legalis, teza 14 do art. 50 p.p.s.a. w komentarzu pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013) Również wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i doręczył akt administracyjny, nie przesądza o interesie prawnym skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym (wyrok NSA z 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1225/06 - Lex nr 360339). Sąd podziela w tej materii pogląd wyrażany w orzecznictwie i literaturze, że w sytuacji gdy dany podmiot został uznany za stronę w postępowaniu przed organem, to nie można odrzucić skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną (np. wyrok NSA z 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1225/06, publ. Lex 360339). Zatem wylegitymowanie się przez skarżących istnieniem zaskarżonej decyzji, którą im doręczono, było wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi. Jednakże w toku rozpoznawania skargi zadaniem Sądu było zbadanie czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa. Tego wykazanego interesu prawnego w rozumieniu przepisów ustawy brakuje skarżącym. Z uzasadnienia pisemnej skargi w ogóle nie wynika w czym skarżący upatrują swojego interesu prawnego, z kolei na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik skarżących oświadczył, że "interes prawny skarżących w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji wynika z chęci polepszenia komfortu dojazdu do ich nieruchomości przez drogę [...], a jej poszerzenie uniemożliwia przekroczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przez inwestorów". Zatem ani w skardze, ani w ustnej wypowiedzi na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku skarżący nie wykazali na czym polega ich indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny we wniesieniu skargi. Powoływanie się wyłącznie na chęć polepszenia komfortu dojazdu do nieruchomości skarżących, który obniża zrealizowana inwestycja uniemożliwiająca w ocenie skarżących poszerzenie drogi powiatowej przemawia jedynie za istnieniem interesu faktycznego w rozstrzygnięciu sprawy po myśli skarżących. Konkretnych oddziaływań inwestycji na przedmiot swojej własności skarżący nie powołali i konkretnie nie określili. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2019 r. VII SA/Wa 1603/18 LEX nr 2637727). Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Skarżący, jak wynika z akt sprawy są właścicielami nieruchomości (działki nr [...], [...], [...]) położnych od strony drogi [...] (projektowana droga gminna). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki te nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...], jak również nieruchomości skarżących nie są położone od strony drogi powiatowej [...]. Sporna inwestycja na działce nr [...] w żaden sposób nie ogranicza skarżących w możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, sami skarżący zresztą o tym nie wspominają. Z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2016 r. wynika, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje zainwestowaną działkę nr [...] oraz działkę nr [...] stanowiącą drogę [...]. Z powyższego wynika, że prawo zaskarżenia do sądu decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym przysługuje jedynie legitymowanemu podmiotowi, a zatem spór o zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd mógłby rozstrzygać tylko wówczas, gdyby skargę złożył podmiot mający legitymację skargową w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Brak legitymacji skargowej skarżących spowodował, że przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu został ograniczony tylko do oceny interesu prawnego skarżących. W zaistniałej sytuacji Sąd nie mógł przejść do kontroli zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., a w jej następstwie zastosować środki prawne przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.