VII SA/Wa 2278/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. i I. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 września 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.404.2022.MPU-1 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję organu II instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz A. L. i I. N. kwotę 1014 (słownie: tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 1 września 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.404.2022.MPU-1 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia H sp. z o.o. w [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "MWKZ") z 19 kwietnia 2022 r., znak WZWL.5151.8.2022.EK, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji W uzasadnieniu postanowienia Minister wyjaśnił, że pismem z 31 marca 2022 r. organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...], z obrębu [...], przy ul. [...], róg ul. [...], w Dzielnicy [...], m. [...], zwrócił się do MWKZ z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, organ pierwszej instancji postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r., znak WZWL.5151.8.2022.EK, odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji wskazując, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze układu urbanistycznego Miasta- Ogrodu [...], (część zachodnia), ujętego w gminnej ewidencji zabytków, gdyż stwierdził, że określone parametry nie pozwalają określić dokładnego miejsca realizacji Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła H sp. o.o. w [...],. Minister przytoczył zarzuty zażalenia i stwierdził, że dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka ewid. nr [...], z obrębu [...],, nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Kompetencje organów ochrony zabytków wynikają z faktu, że działka ewid. nr [...], z obrębu [...],, zlokalizowana jest na terenie układu urbanistycznego Miasta-Ogrodu [...], (część zachodnia), ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami definiuje historyczny układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ustanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m. in. zachowanie układu ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. W świetle przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przedmiotowa inwestycja zakłada budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ewid. nr [...], w obrębie [...], przy ul. [...], róg [...], w Dzielnicy [...], m. [...],. Dla tej inwestycji ustalono następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego m.in. obowiązująca linia zabudowy (według załącznika graficznego nr 1) - na przedłużeniu linii zabudowy na działkach sąsiednich; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - maksymalnie 32%; szerokość elewacji frontowej od ulicy [...], - 10 m z tolerancją do 20%; wysokość górnej krawędzi attyki/ głównej kalenicy planowanego budynku - maksymalnie 11 m (maxIII kondygnacje); geometria dachu - dach plaski (12 wartość graniczna dach płaski/stromy PN-89/B-10425) lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 12° do 30 ° i równoległym kierunkiem kalenicy głównej do ul. [...],. Z racji położenia przedmiotowej działki na terenie Miasta-Ogrodu [...], przyjmuje się wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 40% terenu inwestycji. W pkt 1.3 określającym warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wskazano prawidłowo, że nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się na terenie układu urbanistycznego Miasta-Ogrodu [...],, ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Stanowisko w sprawie przedstawiły będące stronami postępowania A S i I N, reprezentowane przez adw. M K, wskazując, ze realizacja inwestycji na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków jest nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym i przepisami o ochronie zabytków. Zdecydowaną większość okolicznej zabudowy stanowią domy jednorodzinne, a istniejącej zabudowy towarzyszy znaczna ilość zieleni ogrodowej oraz liczne drzewa, które nadają charakter temu obszarowi i stanowią wyraźny ślad idei "miasta - ogrodu". Dla przedmiotowej inwestycji został przewidziany bardzo niski wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przy wysokim (wychodzącym ponad średnią w obszarze analizowanym) wskaźniku powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. Zgodzono się również z konserwatorem, że realizacja inwestycji zaburzyłaby istniejący ład przestrzenny, ponieważ nie stworzyłaby spójnej całości z występującą w sąsiedztwie zabudową i nie wpisałaby się w występujące uwarunkowania społeczno-gospodarcze oraz środowiskowe. Dla utrzymania czytelności pierwotnej struktury miasta-ogrodu niezbędne jest zachowanie spójności nowej zabudowy z zabudową już istniejącą, którego to warunku inwestycja nie spełnia. Minister wyjaśnił, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W ocenie Ministra organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu kwalifikującym do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego, występująca na analizowanym terenie zabudowa nie jest tak jednorodna, jak wskazał w uzasadnieniu organ pierwszej instancji. W związku z powyższym, rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest wyjaśnić szczegółowo, czy uzgadniał budowę lub rozbudowę budynków, których parametry (wysokość, czy wielkość powierzchni zabudowy) wykraczają poza średnie parametry określone w analizie, w tym m.in. na sąsiedniej działce ewid. nr 58, a jeśli tak, to powinien dokładnie uzasadnić zmianę stanowiska. Na terenie chronionego układu występują również budynki mieszkalne wielorodzinne. Ponadto jak słusznie zauważyła Skarżąca, budynki występujące w obrębie układu urbanistycznego nie mają prostokątnego rzutu, pozbawionego oficyn i skrzydeł. Jak wynika analizy mapy zasadniczej będącej załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, znaczna część budynków ma zróżnicowany rzut, z różnymi dobudówkami. Niemniej jednak należy podkreślić, że szczegółowe rozwiązania architektoniczne, w tym forma, czy użyte materiały, będą przedmiotem oceny podczas uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 22 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2 oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Zatem niezasadny jest wymóg wskazania w projekcie decyzji ile z tej powierzchni ma być zapewniona na gruncie rodzimym. Jak wynika z analizy funkcji i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji przyjęto wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki maks. 32%. Wynika to ze znacznego zróżnicowania wskaźnika zabudowy w badanym obszarze (od ca 8% do ca 50%), wobec czego zasadnym było ustalenie tego wskaźnika w oparciu o działki zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, przy ul. [...], i ul. [...],, po stronie terenu inwestycji, gdzie średni wskaźnik zabudowy wynosi 32%. Ponadto, zgodnie z § 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Mając na uwadze, iż z analizy wynika, iż budynki na działkach sąsiednich mają wysokość elewacji frontowych 10,5 i 11,0 m, parametr ten jest zgodny z ww. przepisem. W świetle powyższego tym bardziej zasadna wydaje się być konieczność wyjaśnienia okoliczności powstania sąsiedniej zabudowy o takich parametrach. Powyższe świadczy o braku starannego rozpoznania stanu aktualnego i ustalenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności stanu faktycznego. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ nie przedstawił przekonujących przesłanek odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, a tym samym jego orzeczenie zasługuje na uchylenie w całości a sprawa na przekazanie do jej ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym jej rozpatrywaniu Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien odnieść się do wszystkich wskazanych w niniejszym rozstrzygnięciu okoliczności, a dopiero wówczas wydać orzeczenie w granicach wskazanych przepisami prawa, z uzasadnieniem postanowienia zgodnym z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. doręczając je wszystkim stronom postępowania. 2. Z tym postanowieniem nie zgodziły się skarżące, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 4 października 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzuciły: "2.1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. poprzez uznanie w Zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w dostatecznym stopniu podczas gdy Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Warszawie na podstawie dostępnych dowodów dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu wyjaśniającym; b) art. 136 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art 7b k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym w szczególności ochronę układu urbanistycznego Miasta Ogrodu [...], ujętego w gminnej ewidencji zabytków; c) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia Zaskarżonego postanowienia wyłącznie na stanowisku Inwestora przedstawionym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w zażaleniu podczas gdy z prawidłowej interpretacji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynika, że ogólne twierdzenia Inwestora (m.in. dot. zabudowy wielorodzinnej na działkach nr [...], i [...],, które znajdą się poza obszarem analizowanym, dot. wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na gruncie rodzimym) , które organ II instancji przyjął za własne w Zaskarżonym postanowieniu są oczywiście błędne; d) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 126 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego mającego odzwierciedlenie w stanie faktycznym i dowodach uzasadnienia Zaskarżonego postanowienia; e) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie Zaskarżonego postanowienia i niewskazanie w Zaskarżonym postanowieniu jakich wymogów określonych w przepisach prawa nie spełnia postanowienie organu I instancji i na jakich dokładnie podstawach zostało uchylone, co doprowadziło do wydania Zaskarżonego postanowienia na podstawie przesłanek nie wynikających z przepisów prawa; f) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu stanowiska wyrażonego przez Skarżące w toku postępowania administracyjnego i niewyjaśnienie w uzasadnieniu Zaskarżonego postanowienia takiego zaniechania; 2.2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1, 10, 16e u.p.z.p. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do uchylenia Zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania podczas gdy postanowienie organu I instancji było merytorycznie poprawne i prawidłowo wskazywało, że Inwestycja nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny, nie tworzy harmonijnej całości z sąsiednią zabudową i narusza wymagania wynikające z przepisów o ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków; b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne, bezpodstawne oraz samowolne ustalenie, iż gabaryty budynku wnioskowanej inwestycji odpowiadają pod względem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników średniej w obszarze analizowanym i nie naruszają przepisów o ochronie zabytków mających zastosowanie do obszaru Miasta Ogrodu [...], , podczas gdy Inwestycja nie stanowi pod względem architektonicznym kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie, a objęty wnioskiem budynek jest znacznie większy od zabudowy sąsiedniej z uwagi na co jest niezgodna z przepisami o ochronie zabytków". Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że w jego ocenie zaskarżone postanowienie jest całkowicie błędne i nie ma uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy, gdyż postanowienie organu I instancji było aktem całkowicie poprawnym merytorycznie i powinno zostać utrzymane w mocy przez organ II instancji. Rację miał MWKZ twierdząc, że realizacja inwestycji zaburzyłaby istniejący ład przestrzenny jak też nie stworzyłaby spójnej całości z występującą w sąsiedztwie zabudową i nie wpisałaby się w występujące uwarunkowania społeczno-gospodarcze oraz środowiskowe. Jednak co najistotniejsze w niniejszej sprawie inna decyzja byłaby niedopuszczalna, ponieważ wpłynęłaby negatywnie na objęty ochroną konserwatorską obszar Miasta Ogrodu [...],. Organ II instancji nie wziął pod uwagę, że uzgodnienie przez organ I instancji projektu decyzji o warunkach zabudowy dla Inwestycji byłoby niezgodne z istniejącym ładem przestrzennym – w tym zakresie pełnomocnik zacytował szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Nowa zabudowa powinna wpisywać się w uwarunkowania istniejące w sąsiedztwie i współgrać z nimi w jak największym stopniu, również pod względem ochrony zabytków oraz ochrony przyrody, tak aby ład przestrzenny został zachowany. Inwestycja współgra z zabudową sąsiednią tylko pod względem tego że pełni funkcję mieszkaniową, jednak pod względem pozostałych istotnych kryteriów takich jak uwarunkowania środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne nie wpisuje się w istniejącą zabudowę. Przy ocenie zachowania ładu przestrzennego należy wziąć pod uwagę, że Inwestycja miałaby zostać zrealizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską w ramach Miasta Ogrodu [...],. Z uwagi na to na terenie Inwestycji powinien został zachowany odpowiedni poziom zazielenienia i powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. Te wymaganie nie zostały w przypadku inwestycji spełnione, ponieważ zaplanowano dla niej bardzo małą powierzchnię zieleni przy bardzo dużych gabarytach samego budynku wielorodzinnego. Nie wpisuje się to w istniejący w sąsiedztwie ład przestrzenny, ponieważ dominującą formą zabudowy są tam domy jednorodzinne z przynależnymi do nich ogrodami, zajmującymi większą część działek. Tym bardziej nieprawidłowe jest stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonym postanowieniu, jakoby odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji była błędna. Organ I instancji dokonał prawidłowej i rzetelnej oceny uwarunkowań urbanistycznych, środowiskowych i kulturowych dotyczącej inwestycji. O ile organ II instancji prawidłowo wskazał, że obszar na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja został ujęty w gminnej ewidencji zabytków i przywołał relewantne w tym zakresie przepisy, to przy ocenie wpływu nowej zabudowy na obszar objęty ochroną konserwatorską nie dokonał ich należytej wykładni. Organ II instancji oparł merytoryczne ustalenia w sprawie wyłącznie na pismach i argumentach inwestora. Ustalenie stanu sprawy powinno mieć miejsce na podstawie danych dotyczących inwestycji takich, jak planowana powierzchnia zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna, w żadnym jednak wypadku na podstawie samych prawdziwych czy też nie twierdzeń inwestora. Dopiero na podstawie rzetelnego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego działki może mieć miejsce ocena planowanej zabudowy w odniesieniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym i tym samym określenie dopuszczalności realizacji inwestycji. Budynek planowany przez inwestora ma mieć maksymalną powierzchnię zabudowy wynoszącą 300m2 co stanowi 49% powierzchni działki budowlanej (617m2). Na przeważającym obszarze w sąsiedztwie powierzchnia zabudowy działek z budynkami wolnostojącymi wynosi 20-35%, z wyjątkiem nielicznych, które nie służą celom mieszkalnym, ale są wykorzystywane na cele działalności gospodarczej. Niezrozumiałe jest więc na jakiej podstawie w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji przyjął, że wskaźnik nowej zabudowy do powierzchni działki wyniesie maksymalnie 32%. Rację miał za to organ I instancji wskazując, że omawiany wskaźnik byłby najwyższym w obszarze analizowanym i z uwagi na to oraz położenie Inwestycji na obszarze objętym ochroną konserwatorską projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie powinien zostać uzgodniony. Tym bardziej nieprawidłowe jest więc orzeczenie o uchyleniu rozstrzygnięcia niższej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla inwestycji wynosi zaledwie 25% i to przy przyjęciu do obliczeń maksymalnej powierzchni biologicznie czynnej określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez inwestora. Jest to bardzo niski współczynnik biorąc pod uwagę, że inwestycja ma być zlokalizowana na terenie gdzie dominującą zabudowę stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne, które są otoczone przez ogrody i tereny zielone. Istniejącej zabudowie towarzyszy znaczna ilość zieleni ogrodowej oraz liczne drzewa, które nadają charakter temu obszarowi i tworzą układ urbanistyczny Miasto Ogród [...], ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Z uwagi na to ustalony dla na poziomie 25% wskaźnik powierzchni biologiczne czynnej jest nie do zaakceptowania. Tak niski współczynnik powierzchni biologicznie czynnej nie wpisuje się w istniejące na obszarze chronionym uwarunkowania i dlatego oczywiste wydaje się, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie powinna zostać uzgodniona. W obszarze analizowanym i na całym obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków został zachowany wysoki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przy niskim wskaźniku powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. Natomiast dla inwestycji został przewidziany bardzo niski wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, przy wysokim (znacznie wychodzącym ponad średnią w obszarze analizowanym) wskaźniku powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki. Oznacza to, że projekt decyzji o warunkach zabudowy nie powinien zostać uzgodniony, ponieważ realizacja inwestycji negatywnie wpłynie na istniejący ład przestrzenny i będzie niezgodna z przepisami o ochronie przyrody. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. O ile planowany przez budynek spełnia warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej, to kontynuacja w zakresie pozostałych parametrów takich, jak intensywność wykorzystania terenu, zapewnienie odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej oraz przesłaniania nie została zachowana. W okolicy zdecydowanie przeważa zabudowa jednorodzinna, choć istnieją pojedyncze przypadki budynków wielorodzinnych niewielkich gabarytów, oddalone jednak od analizowanej działki na odległość większą niż 50m/trzykrotną szerokość frontu działki (np. [...],, [...],), czyli znajdujące się poza obszarem analizowanym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej istniejącej w obszarze analizowanym. W szczególności powinien zostać zapewniony odpowiedni poziom zazielenienia oraz intensywności wykorzystania terenu, które to wymogi nie zostały zachowane. Dlatego z uwagi na wartości chronione Miasta Ogrodu [...], tj. zachowanie wysokiego wskaźnika zazielenienia i charakterystyki zabudowy organ II instancji powinien utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji. Myli się również organ II instancji wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "występująca na analizowanym terenie zabudowa nie jest tak jednorodna, jak wskazał w uzasadnieniu organ pierwszej instancji" (s. 4 uzasadnienia). Gdyby organ II instancji odpowiednio zakreślił obszar analizowany to doszedłby do wniosku, że dominującą zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast czynienie przez organ uwag odnośnie zabudowy poza obszarem analizowanym jest całkowicie bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Relewantny dla niniejszej sprawy jest jedynie wyznaczony zgodnie z art. 61 u.p.z.p. obszar analizowany. Uwzględnione powinny zostać jedynie działki służące tym samym celom co inwestycja tj. służące zabudowie mieszkaniowej (jednorodzinnej). Natomiast występująca w obszarze analizowanym zabudowa usługowa i służąca celom działalności gospodarczej nie powinna być brana pod uwagę, ponieważ charakteryzuje się innymi wymaganiami i cechami niż zabudowa mieszkaniowa. Dotyczy to w szczególności działki nr [...], z obrębu [...], (ul. [...], ), gdzie w większości znajduje się zabudowa służąca prowadzeniu działalności gospodarczej. Należy jednak zauważyć, że w zakresie zabudowy mieszkaniowej działka nr [...],, wpisuje się w charakterystykę zabudowy sąsiedniej, ponieważ mieści się tam dom jednorodzinny. Natomiast zdecydowanie wyższy wskaźnik wykorzystania terenu niż na pozostałych sąsiednich działkach, służących jedynie celom mieszkaniowym jest związany z prowadzoną tam przez skarżącą działalnością gospodarczą. Nietrafione są więc uwagi poczynione w zaskarżonym postanowieniu (str. 4 uzasadnienia) jakoby średnie parametry dla zabudowy mieszkaniowej zostały przekroczone na działce nr [...],. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji zarzuca MWKZ niepoczynienie dostatecznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem to organ II instancji nie podjął żadnych rzeczywistych kroków aby zweryfikować czy decyzja o odmowie uzgodnienia projektu budowlanego jest prawidłowa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji oparł się wyłącznie na twierdzeniach inwestora, nie zweryfikował należycie wskaźników dla nowej zabudowy i na tej podstawie uznał ustalenia organu I instancji za nieprawidłowe i niewystarczające - nie rozpoznał starannie sprawy ani nie przedstawił przekonujących przesłanek do uchylenia postanowienia organu I instancji. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji bardzo dużą wagę przykłada do kształtu (rzutu) zabudowy w obszarze analizowanym, podczas gdy najistotniejsze w niniejszej sprawie są gabaryty istniejących już budynków oraz zabudowy jaka miałaby powstać w ramach Inwestycji. To rozmiar planowanej zabudowy jest kluczowy dla oceny jej wpływu na objęty ochroną konserwatorską obszar Miasta Ogród [...],. Zabudowa nie może mieć zbyt dużych gabarytów, aby zachować istniejącą w obszarze analizowanym dużą ilość zieleni i tym samym utrzymać występujący model zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem znacznych obszarów zielonych. Nawet gdyby uznać zaskarżone postanowienie za poprawne w zakresie w jakim zarzuca organowi I instancji braki w uzasadnieniu jego rozstrzygnięcia, nie może to stanowić podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie z orzecznictwem: "Za rażące naruszenie prawa nie mogą zatem być uznane wady uzasadnienia decyzji, które nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia" [wyrok NSA z 4.03.2020 r., sygn. akt: II OSK 1137/18], Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną formą naruszenia prawa. Oznacza to, że skoro błędne uzasadnienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa to tym bardziej zgodnie z zasadą a maiori ad minus nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie postanowienia organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie istniały żadne podstawy do uchylenia Zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięcia organu I instancji, niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona i powinna zostać uwzględniona w całości. 3. Pismem procesowym swego pełnomocnika, datowanym na 17 stycznia 2023 r., uczestniczka postępowania H sp. z o.o. przedstawił swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi i "zasądzenie od skarżących na rzecz Wnioskodawcy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych". Zdaniem pełnomocnika uczestniczki zarzuty skargi nie odnoszą się do meritum rozstrzygnięcia, twierdzenia skargi stanowią polemikę z twierdzeniami wnioskodawcy, a cytaty stanowiące znaczną część skargi odnoszą się do interpretacji pojęcia ładu przestrzennego, podczas gdy znaczenie w/w pojęcia nie stanowi przedmiotu sporu. Sporny charakter ma jednak charakter zabudowy w okolicy planowanej Inwestycji. Organ drugiej instancji słusznie wskazał, że do oceny merytorycznej zgodności Inwestycji z ładem przestrzennymi niezbędne jest dokonanie dodatkowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Zdaniem pełnomocnika, złożenie skargi wynika nie z potrzeby zachowania ładu przestrzennego okolicy, lecz z partykularnego i sprzecznego z wytycznymi mającymi na celu ochronę lokalnego ładu przestrzennego, interesu jednej ze skarżących, tj. I N. Jest ona właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...], gdzie J N prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...],. Działka nr [...], wykorzystywana jest niemalże w całości na działalność usługową. Przedmiotowa działka jest zabudowana w 50%, zaś prawie na całości jej powierzchni ułożona jest kostka brukowa, na której parkują samochody tym samym działka nie posiada powierzchni biologicznie czynnej. Budynek zlokalizowany na działce [...], jest także jednym z najwyższych w sąsiedztwie działki, na której zlokalizowana ma być Inwestycja. Jego wysokość wynosi 10,5 m. Pełnomocnik uczestniczki przedstawił też swoje stanowisko prawne i faktyczne w odniesieniu do wszystkich zarzutów, podnoszonych w skardze. Zdaniem pełnomocnika uczestniczki, stanowisko to uzasadnia wniosek, że wszelkie zarzuty były niezasadne. 4. W odpowiedzi na skargę Minister lakonicznie podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było nieprawidłowe, a skarga była zasadna, aczkolwiek z przyczyn wskazanych poniżej przez tut. Sąd.. Istotą sprawy niniejszej jest to, czy Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uchylając postanowienie organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z odpowiednio – na podstawie art. 144 k.p.a. - stosowanym w przypadku postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie wówczas, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako rozstrzygnięcie kasacyjne, które jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ono stosunku materialnoprawnego. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje rozstrzygnięcie procesowe, a więc takie, w którym nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłowe postanowienie, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) – nawet przy zastosowaniu uprawnienia tego organu z art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a., z uwzględnieniem art. 136 § 4 k.p.a. 1. W postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 106 k.p.a. koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy jest to, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera wymagane ustalenia dotyczących ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Należy przy tym zauważyć, że konserwator zabytków dokonuje uzgadniania projektu decyzji, a nie zamierzenia inwestycyjnego (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1986/09 oraz z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 7/11 i z 20 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 458/11, a także wyrok NSA z 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1278/09). Tym samym kompetencja organu uzgodnieniowego jest w takiej sprawie ograniczona wyłącznie do badania, czy projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji zawiera postanowienia chroniące zabytek, którym w tej sprawie jest historyczny układ urbanistyczny Miasta - Ogrodu [...], (część zachodnia), ujętego w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. i czy są one wystarczające z punku widzenia ochrony zabytku. Nie jest natomiast rolą organu konserwatorskiego "kontrola" prawidłowości projektu decyzji w jej innych aspektach planistycznych; w szczególności w zakresie spełnienia pozostałych warunków z art. 54 i art. 61 ust. 1 i ust. 5a u.p.z.p. oraz parametrów, ujętych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1588 ze zm.). Ustalenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (a także organu II instancji), dokonywane w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy powinny dotyczyć co do zasady tego, czy w projekcie zawarte zostało poprawne określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu, rozumianych jako ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (§ 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - Dz.U. z 2003 r., Nr 164.poz. 1589). Ta poprawność ustaleń organu planistycznego oceniana jest przez uzgadniającego projekt decyzji konserwatora zabytków w kontekście tego, czy projekt decyzji o warunkach zabudowy należycie uwzględnia fakt, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze objętym nakazami, zakazami, dopuszczeniami i ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu ze względu na potrzebę ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (ww. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy). Z uwagi na powyższe, ustalenie przez konserwatora zabytków stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. i zebranie wymaganych dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ich ocena niezbędna dla uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia (art. 80 k.p.a.) nie wymaga żadnego dodatkowego postępowania za wyjątkiem analizy przesłanego projektu decyzji i stanowiącej jej załącznik analizy urbanistycznej, dokonywanej w kontekście danych identyfikujących dany zabytek. 2. Zwrócić należy uwagę, że wprawdzie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. odnosi obowiązek uzgodnienia konserwatorskiego do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 840, dalej "u.o.z.") oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, ale ujęcie w gminnej ewidencji nie jest prawną formą ochrony zabytku. Ewidencja zabytków jest jedynie podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 u.o.z.). Ustawodawca przewidział również w art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z., że w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. Tym niemniej sama ustawa nie przewiduje żadnej prawnej formy ochrony zabytków niewpisanych do rejestru (art. 7 u.o.z. a contrario). Także art. 36 ust. 1 u.o.z., uzależniający legalność wykonywania określonych prac (w tym robót budowlanych), dotyczy wyłącznie zabytków wpisanych do rejestru. 3. W zawisłej przed tut. Sądem sprawie zabytkiem nieruchomym jest historyczny układ urbanistyczny Miasta - Ogrodu [...], (część zachodnia), niewpisany do rejestru zabytków, ale ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z. historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W ramach układu urbanistycznego ochronie konserwatorskiej podlega historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna zespołu, relacje pomiędzy powierzchnią zabudowaną oraz zielenią, gabaryty budowli, a także wygląd ich elewacji. Celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni miejskiej oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 653/18, CBOSA). Tak rozumiana ochrona konserwatorska zabytku, nie odnajdująca ustawowego upoważnienia do władczego działania w przypadku zabytku niewpisanego do rejestru (choćby był ujęty w gminnej ewidencji zabytków) w samej ustawie o ochronie zabytków, ma jednak znaczenie zarówno w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy, jak i w postępowaniu o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami, organ właściwy do udzielenia warunków zabudowy musi zawrzeć w decyzji ustalenia dotyczących ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego, a organ uzgodnieniowy ma dokonać oceny ich prawidłowości. 4. W pkt 1.3 projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zostały zawarte żadne warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, pomimo że punkt ten nosi taki tytuł. Zawarta natomiast została informacja o wpisie terenu do gminnej ewidencji budynków. Brak jest takich warunków również w załączonej do projektu decyzji analizie urbanistycznej. Organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji po ustaleniu, że określone w nim parametry nie gwarantują zachowania "zwartej części działki, jako terenu zielonego (historyczny sposób zagospodarowania terenów miasta ogrody [...],". Zakwestionował też przyjęty w projekcie decyzji wskaźnik zabudowy, powołując się na odmienny wskaźnik dla tego historycznego układu urbanistycznego, wynikający z parcelacji majątku [...], z 1938 r. Te ustalenia – w połączeniu z zakwestionowaniem innych parametrów planowanej inwestycji – doprowadziła organ I instancji do wniosku, że "planowane działania nie są dopuszczalne pod względem konserwatorskim i negatywnie wpłynął na chronione wartości miasta – ogrodu pozwalają bowiem na realizację kubatury, która będzie największa na analizowanym obszarze, zajmie większą od średniej powierzchnię na działce, będzie najwyższa z możliwością zastosowania dachu płaskiego, nie gwarantuje pozostawienia wolnej części terenu z przeznaczeniem na ogród". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, MWKZ dysponował w dacie orzekania wystarczającym w tej sprawie materiałem dowodowym, pozwalającym na subsumpcję prawną. Inną kwestią jest natomiast, czy ta subsumpcja prawna była prawidłowa – co podlegało ocenie organu II instancji. Błędnie więc uznał Minister, że "organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu kwalifikującym do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji". Sam organ II instancji wysnuwa w uzasadnieniu postanowienia swe wnioski z materiału dowodowego, zebranego już w sprawie (akapit 3 na s. 4). Wnioski te przemawiają nie za tym, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego, ale za tym, że – zdaniem Ministra – dokonał jego wadliwej oceny. Ponadto, dokonana przez Ministra (na podstawie zebranych w sprawie dowodów) odmienna analiza § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 – teren biologicznie czynny), § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588 - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) i wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyraźnie wskazuje na to, że organ II instancji merytorycznie odmiennie ocenił sprawę na podstawie zebranego przez MWKZ materiału dowodowego. Zobowiązany był więc nie do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ale art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a. Wadliwie też Minister stwierdził, że "zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.". O ile odmienna ocena organu II instancji może prowadzić go do uznania naruszenia art. 80 k.p.a., o tyle brak było w tej sprawie jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że MWKZ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy lub nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Minister nawet nie wskazał, jaki to jeszcze materiał dowodowy powinien organ I instancji zebrać w tej sprawie. Nie spełnia ponadto wymogu wskazania z art. 138 § 2 k.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ogólnikowe stwierdzenie Ministra, że "przy ponownym jej rozpatrywaniu Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien odnieść się do wszystkich wskazanych w niniejszym rozstrzygnięciu okoliczności". Za słuszną należy uznać ocenę prawną, dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego we Wrocławiu, zgodnie z którą "organ odwoławczy w ramach decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. zasadniczo nie powinien formułować ocen materialnoprawnych narzucających organowi pierwszej instancji określony kierunek interpretacji przepisów prawa materialnego. Wskazanie w decyzji odwoławczej, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dotyczyć powinno okoliczności faktycznych, a nie prawnych. W przeciwnym wypadku decyzja z art. 138 § 2 k.p.a. jawiłaby się jako orzeczenie determinujące kierunek rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sąd podkreśla, że organ pierwszej instancji uprawniony jest do samodzielnej oceny podstawy prawnej swojego działania oraz własnej interpretacji przepisów mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie" (wyrok z 7 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 594/22, CBOSA). Wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy po to wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy, aby skłonić organ pierwszej instancji do zbadania uznanych za istotne dla wyniku postępowania kwestii, zagadnień (wykazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej), ale odnoszących się wyłącznie do stanu faktycznego konkretnej, indywidualnej sprawy. Należy też wyjaśnić, że nawet występujące w postępowaniu dowodowym braki nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Natomiast gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, Minister naruszył prawo przez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. 5. Odnosząc się natomiast do zarzutów, podniesionych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje. Minister nie naruszył "art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. poprzez uznanie w Zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w dostatecznym stopniu" – gdyż przepisów tych nie stosował. Był to zarzut kierowany przez organ II instancji wobec postanowienia pierwszoinstancyjnego, uznany przez tut. Sąd za błędny. Ta właśnie wadliwość jest przyczyną ustalonego naruszenia, ale art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut naruszenia "art. 136 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art 7b k.p.a." sformułowany w skardze wynika z błędu logicznego (contradictio in adiecto), gdyż nie można naruszyć tego przepisu, którego organ nie zastosował. Nieskorzystanie przez Ministra z uprawnienia z art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a. doprowadziło natomiast do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w sposób przez tut. Sad oceniony prawnie. Wbrew twierdzeniom skargi, Minister nie naruszył "art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia Zaskarżonego postanowienia wyłącznie na stanowisku Inwestora przedstawionym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w zażaleniu", które były błędne. Organ II instancji wywiódł bowiem swe postanowienie z nieprawidłowo wyłożonego i zastosowanego art. 138 § 2 k.p.a., a nie z oceny merytorycznej, która doprowadziłaby ten organ do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zarzut naruszenia "art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 126 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego mającego odzwierciedlenie w stanie faktycznym i dowodach uzasadnienia Zaskarżonego postanowienia" był częściowo trafny i został przez Sąd uwzględniony w zakresie, w jakim był zbieżny z dokonaną sądową oceną prawną. Zarzut naruszenia "art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie Zaskarżonego postanowienia i niewskazanie w Zaskarżonym postanowieniu jakich wymogów określonych w przepisach prawa nie spełnia postanowienie organu I instancji i na jakich dokładnie podstawach zostało uchylone, co doprowadziło do wydania Zaskarżonego postanowienia na podstawie przesłanek nie wynikających z przepisów prawa" sprowadza się w rezultacie do niepodniesionego przez pełnomocnika skarżących naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., o czym już była mowa powyżej. Minister – z uwagi na przyjętą błędnie podstawę prawną postanowienia tj. art. 138 § 2 k.p.a. – nie mógł naruszyć "art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a." w sposób wskazany w skardze, polegający "na pominięciu stanowiska wyrażonego przez Skarżące w toku postępowania administracyjnego i niewyjaśnienie w uzasadnieniu Zaskarżonego postanowienia takiego zaniechania". Postanowienie organu miało charakter procesowy, a nie merytoryczny i dlatego organ nie stosował ww. przepisów ogólnych, zaś treść uzasadnienia takiego postanowienia wynika z art. 138 § 2 k.p.a. Minister nie naruszył "art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1, 10, 16e u.p.z.p. poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do uchylenia Zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania podczas gdy postanowienie organu I instancji było merytorycznie poprawne i prawidłowo wskazywało, że Inwestycja nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny, nie tworzy harmonijnej całości z sąsiednią zabudową i narusza wymagania wynikające z przepisów o ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków". Wskazane przepisy u.p.z.p. wiążą, ale organa planistyczne, a nie konserwatora zabytków, działającego, jako organ uzgodnieniowy na podstawie delegacji z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w oparciu o przepisu u.o.z. Z podanych wyżej przyczyn Minister nie mógł naruszyć "art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne, bezpodstawne oraz samowolne ustalenie, iż gabaryty budynku wnioskowanej inwestycji odpowiadają pod względem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników średniej w obszarze analizowanym i nie naruszają przepisów o ochronie zabytków mających zastosowanie do obszaru Miasta Ogrodu [...],, podczas gdy Inwestycja nie stanowi pod względem architektonicznym kontynuacji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie, a objęty wnioskiem budynek jest znacznie większy od zabudowy sąsiedniej z uwagi na co jest niezgodna z przepisami o ochronie zabytków" – gdyż przepisów tych nie stosował, a jedynie przywoływał. 6. Minister, ponownie rozpoznając sprawę ponownie rozpozna więc zażalenie i wyda postanowienie merytoryczne na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 144 k.p.a., biorąc pod uwagę ocenę prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) odnoszącą się do istoty postepowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na obszarze historycznego układu urbanistycznego, niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Minister uzasadni swoje rozstrzygnięcie w sposób adekwatny do istoty uzgodnienia konserwatorskiego, w sposób precyzyjny wskazując, jak i dlaczego planowana inwestycja może oddziaływać na zabytek (lub dlaczego takiego wpływu nie ma) oraz czy i dlaczego to oddziaływanie ma negatywny wpływ na wartości chronione historycznego układu urbanistycznego (lub też takiego wpływu nie ma). W tym też zakresie organ będzie zobowiązany do przestrzegania swej właściwości rzeczowej, odmiennej od właściwości organów planistycznych. 7. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.