VII SA/Wa 2358/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi J. B. ("skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], wydana w trybie wznowienia postępowania, w następującym stanie sprawy: 5 lutego 2015 r. K. L. zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu – budynku posadowionego na działce nr ew. [...] przy ul. J. [...] w I. z mieszkalno-handlowego na mieszkalno-handlowo-usługowy oraz działalność edukacyjną. Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, "Prawo budowlane"), zgłosił sprzeciw do ww. zgłoszenia, wskazując, że toczy się postępowanie w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji na prowadzenie robót budowlanych, zatem odmawia przyjęcia zgłoszenia w tej samej sprawie. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Ł. K. (właściciel nieruchomości o nr ew. [...]) oraz K. L. W wyniku ich rozpatrzenia Wojewoda [...] ("Wojewoda") decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zgłoszenie nie dotyczyło tej samej sprawy, a także nie zachodziły okoliczności wymienione w art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, zatem nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu. Pismem z 22 sierpnia 2017 r. (data nadania) skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody z 16 kwietnia 2015 r., powołując się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wskazał, że nie brał udziału w postępowaniu objętym wnioskiem bez własnej winy, a ponadto wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Podnosząc powyższe powołał się na "odstępstwo faktycznie istniejącego obiektu od ustaleń zawartych w decyzji uchylającej sprzeciw". Wojewoda pismem z 30 sierpnia 2017 r. wezwał skarżącego m.in. do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie, kiedy dowiedział się o zaistnieniu przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., oraz o wskazanie okoliczności mającej stanowić o wystąpieniu tej przesłanki. Skarżący w odpowiedzi wskazał, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania dowiedział się w momencie otrzymania informacji publicznej od Wojewody w postaci decyzji z [...] kwietnia 2015 r. (co, jak wskazał we wniosku, miało miejsce 25 lipca 2017 r.). Dalej, procedując w sprawie, Wojewoda postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] wznowił opisane powyżej postępowanie administracyjne, a to na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a."). W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie uzupełnił w zakreślonym terminie braków wniosku o wznowienie w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., natomiast dopełnił formalności, w tym zachował termin miesięczny na wniesienie podania, w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd też, należało przyjąć, że wnioskodawca domaga się wznowienia tylko w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie, Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] uznając, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia. W wyniku złożenia odwołania przez skarżącego, GINB decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że skarżący uchybił jednomiesięcznemu terminowi do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, bowiem z posiadanych akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że dowiedział się on o wydaniu przez Wojewodę decyzji z [...] kwietnia 2015 r. znacznie wcześniej niż wskazał we wniosku. Z ustaleń organu wynika, że skarżący między 13 a 29 maja 2015 r. odebrał pismo Starosty [...] z [...] maja 2015 r., znak: [...], w którym organ ten poinformował o stanie sprawy dotyczącej kwestionowanej inwestycji i wskazał, że Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji, oraz że decyzja ta jest ostateczna. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym znaczenie sformułowania zawartego w art. 148 § 2 k.p.a. "strona dowiedziała się o decyzji", po czym wskazał, że złożenie w niniejszej sprawie wniosku o wznowienie postępowania 22 sierpnia 2017 r., niewątpliwie nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Na poparcie swojego stanowiska GINB powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 15/11 oraz z 8 grudnia 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1690/10. Podsumowując, GINB ocenił wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako niedopuszczalne. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę i żądając w niej uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie daty, od której rozpoczął się bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W jego ocenie z pisma otrzymanego od Starosty [...] osoba bez wykształcenia prawniczego nie mogła się domyśleć, czego dotyczy sprawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], wydaną w trybie wznowienia, uchylającą decyzję organu I instancji (o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej) i umarzającą postępowanie. Powodem wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnosząc o wznowieniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wnioskodawca (a zarazem skarżący) nie zachował terminu uregulowanego w art. 148 k.p.a. Analiza akt sprawy wykazała, że ustalenia GINB poczynione we wskazanej kwestii formalnej znajdują w nich odzwierciedlenie. W konsekwencji, biorąc pod uwagę argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że decyzja tego organu jako oparta na prawidłowej interpretacji art. 148 k.p.a. i prawidłowych ustaleniach faktycznych poczynionych w jego kontekście, jest zgodna z prawem. Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim zauważa, że nadzwyczajny tryb postępowania jakim jest wznowienie postępowania, stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą m.in. w art. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie można wznowić z urzędu bądź na wniosek strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). We wstępnej fazie - która ma miejsce po wpłynięciu do organu wniosku o wznowienie postępowania - analizie podlega to, czy wniosek ten opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin do jego wniesienia. Brak pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie skutkuje koniecznością wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przy czym brak legitymacji strony tylko wówczas może stanowić o potrzebie wydania aktu, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a., jeśli jest on niewątpliwy, a zatem widoczny na pierwszy rzut oka, bez konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 910/09). Sąd wyjaśnia jednocześnie, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z § 2 art. 148 termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Sąd stwierdza przy tym, że rację ma GINB, że w sytuacji ustalenia dopiero w toku postępowania (tj. po jego wszczęciu - postanowieniem o wznowieniu), że wniosek o wznowienie został złożony po terminie (przewidzianym w art. 148 k.p.a.), prawidłowym jest zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie wznowienia z wniosku spóźnionego stanowi bowiem o rażącym naruszeniu prawa, bo godzącym w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12). Zachowanie terminu z art. 148 k.p.a. stanowi więc warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego też, jeżeli doszło do wadliwego wznowienia postępowania (bo z wniosku spóźnionego), to koniecznym jest jego umorzenie. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd dostrzega przy tym, że wprawdzie skarżący żądając wznowienia wskazał także na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale -pomimo wezwania organu- nie podtrzymał swojego wniosku w tym zakresie. Stąd też prawidłowo, zdaniem Sądu, procedowano dalej z uwzględnieniem wyłącznie przesłanki uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przywołanej przez skarżącego także w piśmie z 13 września 2017 r. uzupełniającym żądanie wznowienia). Z tej też przyczyny zastosowanie w sprawie znajdował przepis art. 148 § 2 k.p.a. Na mocy tego przepisu bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin ten rozpoczyna się więc w dacie powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Ważne przy tym jest, aby do tego podmiotu dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi ta informacja. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest bowiem pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po jej doręczeniu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1927/11). Chodzi o to, by strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji i najważniejszym jej elemencie jakim jest rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek o wznowienie został złożony 22 sierpnia 2017 r. W podaniu tym skarżący wskazał, że o decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2015 r. dowiedział się 25 lipca 2017 r., tj. "po udzieleniu informacji publicznej przez Wojewodę". Tak też wskazał w piśmie z 13 września 2017 r. GINB dokonał weryfikacji tych twierdzeń, w efekcie w oparciu o akta administracyjne do sprawy zakończonej decyzją ostateczną stwierdził, że skarżący o decyzji ostatecznej dowiedział się już w drugiej połowie maja 2015 r. Zdaniem Sądu, stanowisko GINB jest zasadne. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Starosty [...] z [...] maja 2015 r. o znaku: [...] skierowane m.in. do skarżącego w związku z pismem interwencyjnym z 12 maja 2015 r. "dotyczącym planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na placówkę oświatową – szkołę podstawową w obiekcie przy ul. J. w I.". Analiza tej korespondencji wskazuje na to, że skarżący już dużo wcześniej interesował się sprawą zmiany sposobu użytkowania budynku sprzeciwiając się -wraz z innymi zainteresowanymi- tej inwestycji i wskazując na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z ww. pisma Starosty, które to osobiście odebrał, dowiedział się zaś o ww. decyzji Wojewody. Pismo Starosty z 13 maja 2015 r. informuje o przedmiocie sprawy (zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku na cele mieszkalno-handlowo-usługowe oraz działalność edukacyjną), wskazuje przy tym na usytuowanie inwestycji (działka nr [...] przy ul. J. [...] w I.), wydane decyzje, w I i II instancji (rozstrzygnięcia w nich zawarte), w tym także wskazuje na to, że decyzja Wojewody jest ostateczna. Postępowanie uzupełniające przeprowadzone przez GINB pozwoliło ustalić, że pismo to zostało doręczone skarżącemu jeszcze w maju 2015 r. W tej sytuacji GINB słusznie stwierdził, że skarżący nie dochował terminu miesięcznego z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Podsumowując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego jako złożony z uchybieniem ww. terminu i prawidłowo przyjął, że nie było możliwe w takiej sytuacji wydanie decyzji "co do istoty" po wznowieniu postępowania. Słusznie też przyjął, że skoro przed właściwą analizą wstępną wniosku dotyczącą zachowania wymogów formalnych (w tym zachowania terminu z art. 148), doszło do wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu, a następnie decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia tak wznowionego postępowania - w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutu skargi, uznając zaskarżoną decyzję w okolicznościach sprawy za prawidłową. Odnośnie treści skargi Sąd dodatkowo zauważa, że w istocie skarżący nie kwestionuje w niej okoliczności przywołanych przez GINB; podnosi jedynie, że z powołanego pisma Starosty nie można było wywnioskować jakiej sprawy dotyczy. Oceny tej Sąd nie podziela zaznaczając ponownie, że w piśmie z 13 maja 2015 r. znalazły się wystarczające informacje dotyczące samej sprawy, jak i rozstrzygnięć organów, także Wojewody z [...] kwietnia 2015 r., w tym m.in. tego rodzaju informacje, które pozwalały na zlokalizowanie inwestycji względem nieruchomości skarżącego. Nie sposób przy tym pominąć, że wskazane pismo wywołane zostało m.in. interwencją samego skarżącego, z czego wynika, że kwestionowana inwestycja (w tym – co do lokalizacji) była mu już wówczas znana. Nadto Sąd dostrzega, że wnosząc o wznowienie to wnioskodawca ma obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jego podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Niemniej nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zweryfikowania tej okoliczności (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15). Na etapie I instancji, organ z tego obowiązku się nie wywiązał poprzestając na informacjach podanych przez skarżącego i w żaden sposób ich nie sprawdzając. Nie wziął więc pod uwagę ww. pisma Starosty, nie ustalił nadto kiedy skarżący otrzymał w drodze dostępu do informacji publicznej decyzję ostateczną (a warto dostrzec, że sam skarżący wskazuje w tym zakresie dwie daty: 25 lipca 2017 r. i 19 maja 2017 r., v. wniosek o wznowienie i skarga). Natomiast organ odwoławczy temu obowiązkowi sprostał, a jego ocena skutkować musiała umorzeniem wszczętego postępowania wznowieniowego. W tych warunkach i z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.