VII SA/Wa 2393/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. [...] i G. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm. – dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Z, Z, z dnia [...] października 2011 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, na wniosek Z. Z., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Z.oraz G. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10m3 przewidzianych do realizacji w [...] nr [...], gm. [...] na terenie działki Nr [...], AM [...], obręb [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: budynku gospodarczego, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10m3, rozbudowę budynku mieszkalnego o pokój (parter i poddasze) oraz adaptację poddasza (na działce nr ew. [...]) i w tej części stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], zaś w pozostałym zakresie, obejmującym pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego o wiatrołap oraz adaptację poddasza - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. Z. i G. G. pozwolenia na: rozbudowę budynku mieszkalnego o powierzchnię użytkową 58,2 m2 i kubaturę 231 m3, budowę budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 121,95 m2 i kubaturze 511,44 m3, budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10 m3_ przewidzianych do realizacji w [...] nr [...] gmina [...], na terenie działki nr [...], AM [...], obręb [...]. Pismem z dnia 19 marca 2008 r. Z. Z. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanego rozstrzygnięcia Starosty [...] wskazując, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego w dniu wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Ponadto budynek gospodarczy został zlokalizowany od drogi publicznej wojewódzkiej w odległości mniejszej, niż przewidują przepisy ustawy o drogach publicznych. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. W uzasadnieniu wykazano, iż wnioskowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami technicznymi. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. Z.. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. Z. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/08 oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1670/09 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2305/10 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...]. Powyższy wyrok stał się prawomocny z dniem 22 kwietnia 2011 r. Formułując wytyczne dotyczące ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na konieczność ustalenia - w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane czy odwołujący się ma w sprawie interes prawny i z czego on wynika. Ponadto sąd wojewódzki wskazał na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia, na wniosek Z.Z. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Z. oraz G. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego oraz bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10 m3. Organ uznał, że usytuowanie oraz charakter planowanej inwestycji wskazuje, iż wnioskowany obiekt oddziaływuje na sposób zagospodarowania sąsiedniej działki nr [...], powodując tym samym objęcie tej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji. Z dołączonego do akt sprawy aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynika, iż Z. Z. oraz E. Z. nabyli w drodze umowy darowizny od J. Z. [...] części nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]. Natomiast aktem notarialnym z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Z. Z. i E. Z. nabyli w drodze darowizny od B. Z.oraz G. G. udział wynoszący [...]część w prawie własności działki nr [...]. W związku z powyższym organ stwierdził, że zarówno Z. Z. jak i E. Z. będący współwłaścicielami działki nr [...]znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, posiadają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Nadto organ podał, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenach oznaczonych w planie symbolem [...], dla której podstawowym przeznaczeniem jest "zabudowa mieszkaniowa pozagrodowa i jednorodzinna. W przypadku zabudowy pozagrodowej dopuszcza się wprowadzenie funkcji rzemieślniczo-produkcyjnej przy zachowaniu uciążliwości w granicach działki", w związku z czym organ stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami, obowiązującego w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem organu usytuowanie projektowanej inwestycji na działce nr [...] w [...] dostosowane jest do linii i gabarytów zabudowy określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] oraz nie narusza przepisów warunków technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46 z późn. zm. – dalej jako "rozporządzenie"). Organ nie dopatrzył się również naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji decyzji o obrotu prawnego, bowiem nie stwierdzono, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sposób niebudzący wątpliwości godziła w całokształt przepisów stanowiących jej podstawę prawną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. Z. podnosząc, że organ pierwszej instancji naruszył wiarygodność Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i powinien zapoznać się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. jak i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: budynku gospodarczego, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10m3, rozbudowę budynku mieszkalnego o pokój (parter i poddasze) oraz adaptację poddasza (na działce nr ew. [...]) i w tej części stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], zaś w pozostałym zakresie, obejmującym pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego o wiatrołap oraz adaptację poddasza - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 6, § 28 § 36 ust. 1 oraz § 126 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na usytuowanie spornej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowa pozagrodowa, uprawy rolne, zastosowania nie znajdzie § 28 ust. 3 rozporządzenia wyłączający stosowanie ust. 1 i 2 w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej. Organ podał, że pomimo, iż w budynku zaprojektowane zostały rynny oraz rury spustowe, to wykraczają one poza teren działki inwestora o 0,40m, co stanowi rażące naruszenie § 28, § 126 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto organ podniósł, że zgoda właściciela gruntu na budowę, udzielona inwestorowi, musi być zgodą wyraźną, a z umowy darowizny z dnia [...] września 2001 r. znajdującej się w projekcie budowlanym wynika, że działka o nr ew. [...] stanowiła przedmiot współwłasności J. Z. (udział [...]) oraz inwestorów (udział [...]). Zdaniem organu oświadczenie J. Z. z dnia [...] grudnia 2001 r., iż "nie wnosi sprzeciwu (...) do budowy budynku gospodarczego na sąsiedniej działce tj. nr [...]" nie stanowi zgody do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie znalazł również podstaw, aby wyeliminować pozwolenie na budowę budynku gospodarczego w części dotyczącej połaci dachowej zaprojektowanej na działce nr ew. [...] albowiem stwierdzenie nieważności jedynie w powyższym zakresie nie spowodowałoby usunięcia naruszenia przepisów § 28 oraz § 126 ust. 1 rozporządzenia. W odniesieniu do pozwolenia na budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10m3 organ wskazał, że omawiany zbiornik zaprojektowany został w odległości 1m od granicy działki sąsiedniej nr ew. [...], co pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Również pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego obarczone jest w ocenie organu wadą nieważności tj. rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy w zw. z § 12 ust. 6 rozporządzenia, z uwagi na to, że na skutek rozbudowy budynku mieszkalnego w kierunku północno-zachodnim nastąpi wykluczenie, bądź znaczne ograniczenie możliwości realizacji inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Nadto organ podał, że inwestor wykazał tytuł prawny wyłącznie do działki nr ew. [...], zaś zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] projekt budowlany obejmował także roboty budowlane w budynku usytuowanym na działce nr ew. [...]. Organ wyjaśnił, że z uwagi na brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy inwestor uzyskał zgodę, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z uwagi na twierdzenia Urzędu Miejskiego w [...] i [...] Służby Dróg i Kolei we [...], iż nie posiadają dokumentów wskazujących, że udzieliły zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od drogi mniejszej, niż wskazana w art. 43 ust. 1 oraz wyjaśnienia B. Z., że wymagane zgody uzyskała i złożyła wraz z projektem budowlanym, w którym jednak ww. zgód brakuje, organ stwierdził, że naruszenie prawa wystąpiło, jednakże nie można mu przypisać cechy rażącego z uwagi na brak oczywistości. Organ uznał również, że skoro w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to, że przesądzona została kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z prawem zabudowy działki inwestora i nawet w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli poprzedzona była ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym. Nadto organ podał, że nie znalazł podstaw do wyeliminowania decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w całości, albowiem stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięcia w części określonej w sentencji nie powoduje powstania obiektu nieprzydatnego do takiego użytku, dla jakiego został przeznaczony. Zdaniem organu powyższa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a także nie można zarzucić, że powyższa decyzja: dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność miała charakter trwały, jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą lub zawiera wadę powodującą jej nieważność mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. Z.i G. G. zarzucając jej naruszenie przepisów obowiązującego prawa i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali, że ustalenie przez organ, że nie posiadali oni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (sąsiednią działką [...]) na potrzeby wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r., jest ustaleniem powziętym bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie, ponadto stoi w sprzeczności z treścią materiału znajdującego się w aktach sprawy, naruszając treść art. 65 k.c., poprzez ustalenie sprzeczne z treścią oświadczenia woli współwłaściciela działki [...]. Zdaniem skarżących stanowisko organu, że sformułowanie "nie wyrażam sprzeciwu" oznacza brak zgody na budowę jest bezpodstawne i godzące w podstawowe zasady współżycia społecznego oraz wykładnię oświadczeń woli. W ocenie skarżących organ zignorował fakt bliskiego pokrewieństwa miedzy współwłaścicielami, tym bardziej świadczącego o porozumieniu między stronami. Nadto na dzień wydania pozwolenia na budowę, skarżący legitymowali się prawem do dysponowania obiema działkami na cele budowlane i jedynie ten fakt winien podlegać zdaniem skarżących ocenie organu. Skarżący podnieśli również, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uzyskali prawo do użytkowania zbiornika na nieczystości, co wskazuje na zgodność budowy z prawem. Nadto organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego ewentualne naruszenie § 36 ust. 1 rozporządzenia przez budowę ww. zbiornika ma mieć rażący charakter, skoro od przepisu tego dopuszczane są wyjątki. Według skarżących posadowienie zbiornika zgodne jest zarówno z miejscowym planem zagospodarowania, jak i z decyzją burmistrza Miasta [...]. Ponadto skarżący podali, że otrzymali zgody dopuszczające do posadowienia budynku gospodarczego w odległości mniejszej, niż wynikająca z ustawy o drogach publicznych, zaś brak tych zgód w aktach organów administracji nie może oznaczać negatywnych konsekwencji dla nich. Zdaniem skarżących postępowanie dotyczące nieważności stwierdzenia decyzji o pozwoleniu na budowę, dotknięte jest wadą polegająca na przyjęciu, że Z. Z. posiada status strony w tym postępowaniu. Zdaniem skarżących ustalenie to nie jest prawidłowe, bowiem Z. Z. nabył prawo do nieruchomości sąsiedniej ponad 5 lat po uzyskaniu przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie nabył tę nieruchomość znając jej stan prawny i faktyczny, znając także treść umowy darowizny, w której J. Z. wyraziła zgodę na inwestycję skarżących. Na obecnym etapie nie posiada on interesu prawnego, gdyż jedynie z faktu sąsiadowania z nieruchomością skarżących nie wynika, że działka taka znajduje się w obszarze oddziaływania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odpowiada przepisom prawa co czyni skargę uzasadnioną. Na wstępie podzielić należy stanowisko organu, iż Z. Z. jak i E. Z. będący współwłaścicielami działki nr [...] znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, posiadają przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Jak bowiem wynika z aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Z. Z. oraz E. Z. nabyli w drodze umowy darowizny od J. Z. [...] części nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]. Natomiast aktem notarialnym z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Z. Z. i E. Z. nabyli w drodze darowizny od B. Z. oraz G. G. udział wynoszący 1/5 część w prawie własności działki nr [...]. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena z punktu widzenia pkt 2 art. 156 § 2 kpa przewidującego jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotnie znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43, z dnia 12 grudnia 1991 r., II SA 1018/91 niepublikowany, z dnia 6 września 1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 44, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1998, str. 813). Na wstępie podkreślenia wymaga, iż kontrolowana w trybie nadzoru , decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego i szamba. Decyzja ta wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą z dnia [...] marca 1992 r. nr [...] ma walor ostateczności i co do zgodności z tymże planem wiąże organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę. Konsekwencją tego stanu prawnego jest niedopuszczalność kwestionowania pozwolenia na budowę w kontekście jej niezgodności z planem także w postępowaniu nieważnościowym którego przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na budowę. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a więc przed nowelizacją zarówno Prawa budowlanego jak i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r, zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniona była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem było stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonywał tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) ( vide wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2001r, IV SA 532/00). Skoro stosownie do ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja była zgodna z planem miejscowym, to jest to ocena wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę, co oznacza, że dokonywanie przez ten organ samodzielnych ustaleń w omawianej kwestii, odbiegających od ustaleń dokonywanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiłoby oczywiste, rażące naruszenie prawa (powołanego art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wszelkie więc rozważania organu co do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście legalności kontrolowanej decyzji uznać należy za chybione ( vide wyrok NSA z 25 listopada 2003r., IV SA 452/00). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającego w sprawie reformatoryjnie kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Z oceną tą nie sposób się zgodzić. Z art. 32 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy w brzmieniu tego przepisu, w dacie wydania decyzji badanej, jednoznacznie wynika, iż jednym z podstawowych obowiązków inwestora ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu, konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej, bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane musi być jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a. i skutkować winno stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., IV SA 1092/2000 niepubl.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego i nie może prawo to być ani domniemane, ani wykazane warunkowo (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 października 1986 r., IV SA 400/86, ONSA 1986/2, poz. 56). Dlatego też, w ocenie Sądu, w przypadku współwłasności, którą w niniejszej sprawie ustalono bezspornie, uwzględnić należy m.in. przepis art. 199 kc, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestorzy B. Z.oraz G. G. byli właścicielami działki gruntu o nr ew. [...] oraz współwłaścicielami w udziale wynoszący [...]działki sąsiedniej o nr [...]. Pozostały udział wynoszący [...]był własnością matki inwestorki J. Z. ( vide akt notarialny Rep.A nr [...] z dnia [...] września 2001r). Wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestorzy przedłożyli pisemne oświadczenie J. Z. z dnia [...] grudnia 2001r wyrażające brak jej sprzeciwu wobec zaplanowanej inwestycji. Zupełnie nieuzasadnione jest więc twierdzenie organu, wyrażone co istotne, w postępowaniu nieważnościowym, iż inwestorzy nie dysponowali zgodą właściciela działki nr [...] na wykraczające poza granicę działki [...] usytuowania rynien i rur spustowych dachu budynku gospodarczego zaprojektowanego w granicy obu działek. Taki stanowisko organu kłoci się z celem postępowania którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem co zostało już wyżej wykazane, aby postawić tezę o rażący naruszeniu art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, organ winien mieć bezwzględną pewność, iż inwestorzy zgody takiej nie posiadali a tym samym nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu pewności takiej nie daje ani złożone do akt oświadczenie J. Z., ani jej rodzinne powiazania z córką ani też jednoznaczne stanowisko zaprezentowane przed Sądem w dniu 19 marca 2013r. ,iż " godziła się na budowę według projektu i nie stawiała żadnych warunków zarówno co do usytuowania budynku gospodarczego jak i rozbudowy budynku mieszkalnego". Kolejnym zarzutem organu jest wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 6, § 28 § 36 ust. 1 oraz § 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10, poz. 46 z późn. Zm). Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na usytuowanie spornej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem [...] – zabudowa mieszkaniowa pozagrodowa, uprawy rolne, zastosowania nie znajdzie § 28 ust. 3 rozporządzenia wyłączający stosowanie ust. 1 i 2 w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej. Zgodnie z treścią § 28 ust 1.przywołanego rozporządzenia wykonawczego -działka budowlana, na której są sytuowane budynki, powinna być wyposażona w odrębną kanalizację deszczową lub przyłączona do kanalizacji ogólnospławnej. 2.W razie braku kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren. 3. Warunki określone w ust. 1 i 2 nie dotyczą zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa działka budowlana nr [...] nie posiadała kanalizacji deszczowej ani przyłączenia do kanalizacji ogólnospławnej, jednak projekt budowlany przede wszystkim rozbudowy budynku mieszkalnego dotyczy zabudowy jednorodzinnej i przewiduje odprowadzanie wód opadowych na własny teren. Rozbudowa budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy z działką nr [...], zgodnie z projektem budowlanym dotyczy budowy pokoju i wiatrołapu w parterze oraz pokoju wraz z adaptacją strychu . Objęty rozbudową pokój ( pomieszczenie nr 7- rzut parteru) został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych w odległości 2.73 m od granicy działki co niewątpliwie stanowi naruszenie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże ust 6 § 12 powyższego rozporządzenia wykonawczego , dopuszcza sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej ("na granicy działki budowlanej", czy "przy granicy" - są to pojęcia tożsame) bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. W tym miejscu ponownie należy przypomnieć, rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2297/05, publ. LexPolonica nr 1253729). A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. o sygn. akt. IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Stwierdzając, iż taka lokalizacja zaprojektowanego pokoju rażąco narusza art. 35 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego ,organ nie odniósł się ani do istniejących ani do projektowanych elementów zagospodarowania działki sąsiedniej, co w ocenie Sądu uniemożliwia prawidłową ocenę naruszenia. Zwłaszcza, iż organ w swych rozważaniach całkowicie pominął okoliczność, iż w dacie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, działka nr [...] w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , zlokalizowana była na terenie przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogi wojewódzkiej i rozbudowę skrzyżowania z drogą powiatową ( vide zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2007r.). Należy także podkreślić, iż zarówno w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010r. sygn. akt II OSK 1670/09 jak i bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia18 lutego 2011r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 2305/10 zawarte zostały wiążące ( art. 153 i 170 ppsa) dla organu wytyczne dotyczące konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie lokalizacji istniejących i planowanych zabudowań na działkach nr [...] i [...]. Wskazania te zostały przez organ zignorowane a wyrażona w uzasadnieniu decyzji ocena powyższego naruszenia nadal dotknięta jest wada naruszenia art. 7 i 77 oraz 80 kpa. W odniesieniu do pozwolenia na budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe o pojemności 10m3 organ prawidłowo wskazał, że omawiany zbiornik zaprojektowany został w odległości 1m od granicy działki sąsiedniej nr ew. [...], co pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 36 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego jednak również w tym przypadku nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego naruszenie to ocenia jako rażące. Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Tak więc o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071) a takiej oceny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał. Jednocześnie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, iż brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy inwestorzy uzyskali zgodę, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z uwagi na twierdzenia Urzędu Miejskiego w [...][...] i [...] Służby Dróg i Kolei we [...], iż nie posiadają dokumentów wskazujących, że udzieliły zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości od drogi mniejszej, niż wskazana w art. 43 ust. 1 oraz wyjaśnienia B. Z., że wymagane zgody uzyskała i złożyła wraz z projektem budowlanym, w którym jednak ww. zgód brakuje, powoduje, że naruszeniu prawa nie można przypisać cechy rażącego z uwagi na brak oczywistości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy , po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia wykonawczego, dokona ponownej analizy sprawy mając na względzie powyższe rozważania Sądu zwłaszcza dotyczących oceny elementów stanowiących o rażącym naruszeniu prawa. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa w związku z art. 79 § 1 k.p.a.i art. 80 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 153 i 170 ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygniecie w pkt II wyroku opierając na treści art. 152 przywołanej ustawy.