VII SA/Wa 2393/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. J. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę Przedmiotem skargi A. H. (dalej: skarżący) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wydane w sprawie dotyczącej postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją nr [...] z [...] lipca 2000 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wydziałowi Inwestycji Komunalnych i Mieszkalnictwa Urzędu Miasta [...] pozwolenia na budowę obiektów wodociągowych zasilających G. O. i dz. M. wzdłuż ul. G. (od stacji wodociągowej L. do granic administracyjnych) w B., w części dotyczącej działki nr. ew. [...] (z podziału której powstały działki nr. ew. [...],[...] i [...]). Pismem z [...] marca 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, iż jedynym podmiotem, na żądanie którego organ administracji może wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest strona. By zatem było możliwe wszczęcie postępowania organ w pierwszej kolejności musi zbadać, czy podmiot składający wniosek posiada przymiot strony. Następnie omówił podstawy prawne służące do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wyjaśnił pojęcia "interesu prawnego" oraz "interesu faktycznego" w oparciu o orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie. W przedmiotowej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, że "wnioskodawca i uczestnicy ad. 1-7 są byłymi współwłaścicielami i spadkobiercami byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości (działki [...])". Organ podkreślił, że okoliczność ewentualnego ubiegania się o zwrot nieruchomości nie uzasadnia przyznania przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę. Ponadto, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], v Wydział Ksiąg Wieczystych, działka nr ew. [...], położona w [...], stanowi własność gminy miejskiej – miasta [...]. Jednocześnie skarżący nie wykazał interesu prawnego do kwestionowania decyzji Prezydenta, a to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną. W tej sytuacji zasadna jest odmowa wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Jednocześnie organ stwierdził, że nie znalazł przesłanek do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z urzędu Nadto wskazał, że merytoryczne zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Merytoryczna ocena decyzji Prezydenta może mieć bowiem miejsce wyłącznie w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Wreszcie, Wojewoda nadmienił, że postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak [...], odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta na wniosek M. R.. To postanowienie zostało utrzymane w mocy przez GINB postanowieniem z [...] lutego 2018 r., znak: [...], które nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego GINB wydał opisane na wstępie postanowienie z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy służące do ustalenia istnienia interesu prawnego, a następnie wskazał, że pismem z [...] lipca 2019 r., znak: [...], wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta w części dotyczącej działki nr ew. [...], a w szczególności do przesłania dokumentu potwierdzającego jego tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. wskazał, iż "interes prawny wnioskującego (jak i osób wskazanych jako uczestników postępowania) (...) został szczegółowo przedstawiony i uargumentowany a we wniosku do Wojewody [...] z dnia [...].03.2019r. a w szczególności jego uzasadnieniu w p. I. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy oraz w p. II. Interes prawny wnioskującego; b w zażaleniu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., na postanowienie nr akt sprawy [...] Wojewody [...] z dnia [...].05.2019r.". GINB wyjaśnił przy tym, że we wniosku z [...] marca 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta skarżący wskazał, że swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzi z faktu ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 405/18, który "potwierdził interes prawny skarżącego, spadkobiercy W. R., a tym samym wszystkich poprzednich właścicieli nieruchomości wywłaszczonej i ich spadkobierców i tym samym mój własny we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości (w tym nieważnościowych) jako strony, a które to uprawnienie było dotychczas negowane". Następnie organ wyjaśnił, iż okoliczność, że wnioskodawca ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie uzasadnia przyjęcia, że ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym wypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Za przyznaniem skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta nie przemawia również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 405/18, który zapadł w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest odrębnym od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości postępowaniem prowadzonym w oparciu o inne przepisy prawa, w którym organy administracji architektoniczno-budowlanej we własnym zakresie dokonują oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił przy tym, że skarżący w toku postępowania nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że przysługuje mu jakikolwiek tytuł prawny, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, pomimo stworzonych ku temu możliwości procesowych, organ wojewódzki w sposób prawidłowy, zdaniem GINB, odmówił wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Skarżący nie wykazał bowiem przysługującego mu tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości położonej w otoczeniu zaprojektowanego przedsięwzięcia. Tym samym nie sposób uznać, że skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania w tej sprawie Za bezzasadne GINB uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art 7, art. 7a i b, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego. Fakt, że strona nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem, nie oznacza, iż zapadło ono w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Zarzut dotyczący naruszenia art. 21, art. 45 oraz art. 64 Konstytucji RP pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania jest bowiem wyłącznie ocena dopuszczalności wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, podczas gdy powyższe przepisy dotyczą ochrony prawa własności oraz prawa do sprawiedliwego procesu sądowego. Merytoryczne zarzuty dotyczące niezgodności decyzji Prezydenta z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły zostać poddane, zdaniem GINB, ocenie w ramach niniejszego postępowania. Art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast niniejsze rozstrzygnięcie ma charakter formalny, w którym dokonywana jest ocena przymiotu strony skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych samych względów bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje zarzut wskazujący na brak informacji ze strony Wojewody o stanie procesowania wniosku o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. w sprawie wykonania pierwokupu. Zarzut skarżącego dotyczący niepołączenia do wspólnego orzekania wniosków w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2001 r. oraz ww. decyzji Prezydenta nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wyjaśnić, że decyzje te, choć dotyczą tej samej inwestycji, są odrębnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę, wydanymi w odrębnych trybach w stosunku, do których oddzielnie należy dokonywać oceny interesu sprawnego skarżącego w ich kwestionowaniu. Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja skarżącego, który wskazuje, że Wojewoda poprzez zastosowanie art. 28 Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnym w stosunku do zdarzeń zaszłych oraz interpretację przepisów dotyczących pozwolenia na budowę na sprawy związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę naruszył przepisy prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Organ wyjaśnił, że krąg stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Jednocześnie GINB wskazał, że niniejsze postanowienie nie uniemożliwia skarżącemu wystąpienia z ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w sytuacji, gdy zostanie mu zwrócona nieruchomość, tj. działka nr ew. [...] (z podziału której powstały działki nr. ew. [...],[...],[...]), o której zwrot się ubiega, która to nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł A. H., zarzucając naruszenie: - art. 61a §1 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został przez osobę niebędącą stroną postępowania, a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania, - art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, w sytuacji, gdy w toku postępowania wnioskodawca wykazał swój interes prawny, - art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, - art. 21 Konstytucji poprzez niezastosowania takiej interpretacji przepisów, która w sposób najpełniejszy chroni podmioty wywłaszczone, - art. 45 i art. 64 Konstytucji poprzez niedochowanie należytej staranności przy ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych w sprawie zrealizowania konstytucyjnej zasady ochrony własności, wymaganej w rozpoznawaniu powództw osób ubiegających się o tę ochronę, - poprzez nieuwzględnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r. sygn. akt II Sa/Bd 405/18, który wymógł wszczęcie postępowania nieważnościowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], orzekając że: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji", - poprzez zastosowanie przepisów Prawa Budowlanego (art. 28) w brzmieniu aktualnym, w stosunku do zdarzeń, które miały miejsce przed jego aktualizacją i przebiegały w trakcie postępowania zwrotowego zainicjowanego w 1992 r. oraz interpretację przepisów dotyczących pozwolenia na budowę na sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zobowiązanie GINB do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, dlatego skarga podlegała oddaleniu. Wojewoda [...] po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącego prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2000 r., albowiem ustalenie interesu prawnego skarżącego, który nie był stroną postępowania zakończonego przedmiotową decyzją, nie wymagało podjęcia czynności wyjaśniających. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie o braku interesu prawnego skarżącego w oparciu o dane z akt sprawy było prawidłowe. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Osoba, która składa wniosek o stwierdzenie nieważności, musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego – na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu, z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przyjmuje się, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym, kto ma przymiot strony, rozstrzyga przede wszystkim Prawo budowlane. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ winien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W sprawach budowlanych interes prawny wynika więc przede wszystkim z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności (lub użytkowania wieczystego) nieruchomości sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości – i nie kwestionuje tego sam skarżący – że skarżącemu nie przysługuje prawo własności jakiejkolwiek nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Swoje uprawnienie do bycia stroną wywodzi on z faktu ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – objętej inwestycją działki nr ew. [...] (obecnie podzielonej na działki nr. ew. [...],[...] oraz [...]). Taki stan rzeczy powoduje, że nie można go uznać za stronę postępowania, a co za tym idzie – nie przysługuje mu prawo do skutecznego wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta. Jak bowiem zasadnie wskazał GINB, orzecznictwo sądów administracyjnych jasno odmawia przyznania osobom będącym w takiej sytuacji statusu strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1278/04 oraz z 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 123/06, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3172/14). Podkreślić należy, że zarówno w dacie wydania przez Prezydenta decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obecnie w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, jako właściciel przedmiotowej działki nr ew. [...] ujawnione jest Miasto [...]. Jak wskazał NSA w ww. wyroku, niezrealizowane roszczenia do nieruchomości nie dają podmiotom dochodzącym (w chwili złożenia wniosku i w chwili orzekania) dopiero ich zaspokojenia, przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a co za tym idzie – także w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Z powyższych powodów niezasadne są zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia art. 28 i art. 61a §1 k.p.a. oraz art. 28 Prawa budowlanego. Zarzuty skarżącego, dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 i art. 81a § 1 k.p.a., są niezasadne. Organ zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, na podstawie którego prawidłowo ustalił stan faktyczny. Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji jest nietrafny, albowiem przepis ten odnosi się do postępowania przed sądem, a nie przed organami administracji publicznej w sprawach administracyjnych. Zarzut naruszenia art. 21 i 64 Konstytucji jest niezasadny, albowiem przepisy te chronią prawo własności, które skarżącemu nie przysługuje. Jeszcze raz podkreślić należy, że skarżący dysponuje jedynie roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazać także należy, że organy, rozpoznając sprawę, nie były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 maja 2018 r., sygn. akt II Sa/Bd 405/18, przy czym istotne jest, że sprawa ta dotyczyła zupełnie innej materii prawa administracyjnego, a mianowicie podziału nieruchomości. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 8