VII SA/Wa 2425/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2021 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez L. B. na pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. L. B. wniósł o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym wielopoziomowym oraz zjazdem z ul. C., na działce nr [...] i części działki nr [...] (przed podziałem nr [...]) pod zjazd i infrastrukturę w obrębie [...] przy ul. C. w W. oraz o umożliwienie wglądu do akt sprawy wraz z możliwością wykonania fotokopii. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Prezydent m. [...] ustosunkował się do wniosku o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu w charakterze strony oraz o umożliwienie wglądu do akt sprawy wraz z możliwością wykonania fotokopii. L. B. wniósł zażalenie na pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...]. Rozpoznając zażalenie Wojewoda [...] zauważył, że organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem zażalenia jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić dopuszczalność wniesienia zażalenia, zachowanie terminu do jego wniesienia oraz legitymację prawną osoby wnoszącej zażalenie. Ustalenie przez organ drugiej instancji, że na objęty zażaleniem akt wydany przez organ niższej instancji nie przysługuje środek odwoławczy skutkuje, zgodnie z regulacją art. 134 Kpa w związku z art. 144 Kpa, wydaniem ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Wojewoda zauważył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania decyzji (postanowień lub innych aktów o charakterze wiążącym) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Tym samym pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nie może być uznane za postanowienie, które mogłoby być zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Wojewoda [...] uznał zatem za konieczne stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. [...] z dnia [...] lipca 2021 r. L. B. wniósł skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] zarzucając organowi: - naruszenie art. 15 w zw. z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie przekazał organowi drugiej instancji całości akt postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwił organowi drugiej instancji wyczerpujące rozpatrzenie całokształtu sprawy; - naruszenie art. 123 § 1 w zw. z art. 124 § 1 oraz art. 74 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, że akt administracyjny wydany przez organ pierwszej instancji nie nosi cech postanowienia, a w konsekwencji nie przysługuje skarżącemu żaden środek odwoławczy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że obie kwestie będące przedmiotem niniejszego postępowania (dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony oraz umożliwienie wglądu do akt i wykonania fotokopii) bez wątpienia wymagają do rozstrzygnięcia wydania postanowienia. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 i 2 Kpa w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, a postanowienia te dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Właśnie taką okolicznością jest dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony. Natomiast o konieczności wydania postanowienia w zakresie odmowy udostępnienia akt sprawy stanowi art. 74 § 2 Kpa, zgodnie z którym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skarżący podniósł, że w orzecznictwie dominuje stanowisko, zgodnie z którym wydanie na podstawie art. 74 § 2 Kpa zaskarżalnego zażaleniem postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy bądź wydania z nich kopii, notatek lub (uwierzytelnionych) odpisów powinno mieć miejsce także wówczas, gdy odmowa następuje z tej przyczyny, że organ nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania. Organ pierwszej instancji wystosował w niniejszej sprawie pismo informujące, że w jego ocenie skarżącemu nie przysługuje status strony, a w konsekwencji brak jest możliwości wglądu do akt sprawy i wykonania fotokopii. Zdaniem skarżącego powyższe pismo organu stanowi postanowienie o odmowie przyznania statusu strony postępowania, a w konsekwencji o odmowie udostępnienia akt sprawy do wglądu. Omawiane pismo zawiera wymienione w art. 124 § 1 Kpa elementy postanowienia w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego, brak jedynie pouczenia o środku odwoławczym niewpływającego na istotę postanowienia. Oczywistym jest również, że pismo to ma cechy władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. W ocenie skarżącego pismo organu w niniejszej sprawie zawiera wszystkie konstytutywne składniki postanowienia, wymienione w art. 124 Kpa, a w rezultacie - służy na nie zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał skargę za zasadną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ uznał, że złożone przez L. B. zażalenie nie jest dopuszczalne, bowiem kwestionowane tym zażaleniem pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m. [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] nie może być uznane za postanowienie. W kwestionowanym przez stronę zażaleniem piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzono, że nie został uwzględniony wniosek L. B. z dnia 30 czerwca 2021 r. o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym wielopoziomowym oraz zjazdem z ul. C., na działce nr [...] i części działki nr [...] pod zjazd i infrastrukturę w obrębie [...] przy ul. C. w W., a także o umożliwienie wglądu do akt sprawy wraz z możliwością wykonania fotokopii. Ponadto z powołaniem się na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazano, że przysługujące skarżącemu roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę nie może stanowić podstawy do przyznania statusu strony w postępowaniu. Zauważyć wobec tego trzeba, że przepisy art. 73 i art. 74 Kodeksu postępowania administracyjnego regulują zasady udostępniania akt stronom postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1 i 1a Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności te dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Stosownie natomiast do art. 74 § 2 Kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego określa uprawnienia stron do zapoznania się z aktami sprawy lub podjęcia czynności mających na celu utrwalenie treści w nich zawartych, np. poprzez ich przepisanie, skserowanie, sfotografowanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rozpoznając żądanie złożone w trybie powyższego przepisu organ winien załatwić sprawę albo poprzez spełnienie oczekiwania wnoszącego podanie (udostępnienie akt, wydanie odpisów dokumentów itd.) lub poprzez odmowę jego realizacji, która przybrać winna formę postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 Kpa. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 74 § 2 Kpa ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt administracyjnych czy też wydania odpisów dokumentów z akt z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 29 maja 2014 r. sygn. II SAB/Sz 27/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r. sygn. II SA/Ol 270/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. II SA/Po 1338/14). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że kwestionowane przez stronę zażaleniem pismo z dnia [...] lipca 2021 r., z uwagi na wynikające z jego treści rozstrzygnięcie, należało potraktować jako postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 Kpa. Obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt także wóczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. W świetle przywołanych przepisów nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o udostępnienie akt sprawy poprzez powiadomienie wnioskodawcy o odmowie udostępnienia akt, bez wydania postanowienia w tym względzie. Ograniczałoby to możliwość poddania merytorycznej kontroli działań organu, poprzez wniesienia zażalenia i jego rozpatrzenie przez organ wyższej instancji. W każdym przypadku, w którym organ uznaje, że podanie wniesione w trybie art. 73 Kpa nie może zostać załatwione pozytywnie, winien wydać postanowienie, na które, stosownie do art. 74 § 2 Kpa, służy zażalenie. Pismo Prezydenta m. [...] z [...] lipca 2021 r. zawierało natomiast wszystkie istotne elementy, pozwalające potraktować je jako postanowienie. Za minimum elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję czy postanowienie uznaje się bowiem oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1099/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. V SA/Wa 702/20, z dnia 18 marca 2020 r. sygn. VII SA/Wa 133/20). Powyższe pismo zostało skierowane do określonego adresata, zawiera rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia akt sprawy wraz z powołaniem się na okoliczności to uzasadniające. Zawiera też podpis przedstawiciela organu (Prezydenta [...]), pełniącego określoną funkcję w strukturze organizacyjnej Urzędu Miasta [...]. W istocie zatem pismo z dnia [...] lipca 2021 r., skierowane do L. B. w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 30 czerwca 2021 r., stanowiło postanowienie wydane w trybie art. 74 § 2 Kpa, zaskarżalne w drodze zażalenia. W takiej sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w zaskarżonym postanowieniu stanowiło naruszenie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, co obligowało Sąd do uchylenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy. Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika w kwocie 480 zł.