VII SA/Wa 2436/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2014 r. nr 1335/14 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014r. (...) umarzającą postępowanie dotyczące rozbudowy obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, na działce nr [...] w [...] gmina [...]. Organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] listopada 2013 r. organ powiatowy ustalił, że na ww. działce stanowiącej własność R. G. posadowiony jest m.in. budynek obory, parterowy z dachem dwuspadowym (25 m x 56,6 m). Oborę o wymiarach 15,9 m x 56,6 m wybudował poprzedni właściciel jako budynek o konstrukcji, żelbetowej z elementów prefabrykowanych, o ścianach murowanych. W 2009 r. rozbudowano oborę poprzez zadaszenie wybiegu dla krów o wymiarach 9 m x 56,6 m ze zmianą konstrukcji dachu i wykonaniem dachu dwuspadowego na całym budynku. Roboty wykonano w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. (...). Czynności kontrolne ujawniły ponadto, że w 2010 r. w miejscu projektowanych balustrad między słupami nośnymi zadaszenia wymurowano ściany do wysokości 1,3 m, a wyżej zamontowano pas otworów okiennych o wysokości około 2 m, w ścianach szczytowych zamontowano wrota stalowe. W rozbudowanej części obory wygrodzono boksy dla krów. W dniu [...] lutego 2010 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu ww. rozbudowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Organ powiatowy ustalił również, że [...] grudnia 2010 r. inwestor zgłosił skutecznie zamiar wykonania remontu obiektu polegającego m.in. na uzupełnieniu otworów w części dobudowanej obory 57 m x 9 m. 1 Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] organ powiatowy postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rozbudowy ww. obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego. Organ odwoławczy podzielił argumentacje organu i instancji. Podkreślił, iż roboty budowlane związane z rozbudową budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego zrealizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Organ powiatowy prawidłowo zatem wykazał, iż przesłanką skutkującą umorzeniem postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego był fakt, iż realizacja inwestycji nastąpiła w zgodzie i na podstawie dokumentacji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę obory. Roboty remontowe związane z wypełnieniem otworów w rozbudowanej części ww. obiektu inwestor przeprowadził zaś na podstawie skutecznego zgłoszenia. W przedstawionych okolicznościach zasadne było umorzenie postępowania wobec braku podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej w ramach nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył H.R. wnosząc o jej uchylenie w całości. Oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący stwierdził, iż w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1422/12) oraz z dnia 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2167/12) zwrócił się w dniu [...] czerwca.2013 r. do organu powiatowego o zbadanie zgodności z przepisami prawa ww. inwestycji. Równocześnie wniósł o zbadanie aktualnego stanu prawnego tej inwestycji oraz zgodności z projektem budowlanym i aktualnym sposobem użytkowania w stosunku do założeń projektu. Dalej podniósł, iż rozbudowana obora znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej zabytkowego parku i pałacu w [...]. Zdaniem skarżącego decyzja o pozwoleniu na rozbudowę obory została wydana z naruszeniem prawa, co stwierdził 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyrokach. Również postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...] z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...], uzgadniające projekt rozbudowy obory, jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2167/12) zostało wydane z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu decyzji organ powiatowy nie wspomniał o toczącym się postępowaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie i trzech kolejnych wyrokach, z których wynikało, że decyzja zezwalająca na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dotychczasowy przebieg sprawy został przedstawiony w załączniku do niniejszego pisma, stanowiącego treść kolejnej (czwartej) skargi na decyzję Wojewody [...] do WSA w Warszawie. Z uwagi na wielkość obiektu, położenie (bliskość osiedla mieszkaniowego, teren ochrony konserwatorskiej parku i pałacu w [...]), a także zagrożenie dla zabytkowego zespołu dworsko-parkowego oraz zapisy w miejscowym planie przestrzennego zagospodarowania, konieczne było zastosowanie procedury dla uzyskania zgody na rozbudowę obory, jako budynku inwentarskiego. Nadto, decyzja pozwalała na rozbudowę obory o zadaszenie wybiegu dla krów, a nie budowę nowej obory, co było rażącym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W sposób zasadniczy zmieniono też funkcję budynku i zakres jego oddziaływania na środowisko. Dokonane zmiany nie mogą być usankcjonowane wyłącznie zgłoszeniem robót "dodatkowych", po zgłoszeniu obiektu do użytkowania, bowiem zgłoszone roboty zmieniły funkcję i architekturę budynku oraz jego oddziaływanie na środowisko. Biorąc pod uwagę skalę przedsięwzięcia - ponad 100 DJP - wymagało ono m.in. uzgodnień środowiskowych, gdy liczba DJP przekracza 60 DJP a nawet 40 szt. w sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego. Skarżący podniósł, iż w zgłoszeniu inwestor nie wykazał wszystkich wykonanych robót, natomiast organ wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa przy rozbudowie obory o zadaszenie wybiegu dla krów, pomimo tego, że zamiast rozbudowy obory o zadaszenie wybiegu dla krów, zbudowano nową część obory dla krów oraz tego, że 3 budowa tak dużej obory wymaga spełnienia innych przepisów prawa, w tym m. in. zbadania oddziaływania inwestycji na środowisko. W wyniku zgłoszenia robót budowlanych całkowitej zmianie, zdaniem skarżącego, uległ projekt budowlany, na który została wydana zgoda na budowę oraz zmieniła się funkcja obiektu, zamiast zadaszonego wybiegu dla krów, co miało poprawić poziom dobrostanu krów, zbudowano oborę dla dodatkowych ponad 100 krów, przez co wyraźnie pogorszono stan bytowania krów i zwiększono niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne i ludzi - liczba krów w rozbudowanej oborze z nieco ponad 100 krów zwiększyła się do ponad 200 sztuk. Biorąc pod uwagę skalę przedsięwzięcia zdaniem skarżącego wymagało ono m.in. uzgodnień środowiskowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2014r. umarzającą postępowanie dotyczące rozbudowy obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, na działce nr [...] w [...]. W świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie wobec naruszenia art. 105 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że organy nadzoru budowlanego, co do zasady, mają obowiązek działania z urzędu. Organy nadzoru budowlanego nie są zatem związane zakresem żądania i prowadzą postępowanie w takich granicach, jakie 4 wynikają z okoliczności sprawy i konieczności podjęcia działań w ramach przyznanych kompetencji. W rozpatrywanej sprawie takich działań organy obu instancji nie podjęły, co skutkowało umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, w sytuacji obowiązku zbadania legalności przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2013 r. ustalono, że na ww. działce R. G. istnieje parterowy budynek obory o wymiarach 25 m x 56,6 m. Oborę o wymiarach 15,9 m x 56,6 m wybudował poprzedni właściciel budynku., a w 2009 r. została ona rozbudowana - w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. - o zadaszenie wybiegu dla krów o wymiarach 9 m x 56,6 m ze zmianą konstrukcji dachu na dach dwuspadowy na całym budynku. Niezależnie ustalono również, że w miejsce projektowanych balustrad, pomiędzy słupami nośnymi ww. zadaszenia inwestor wymurował ściany do wysokości 1,3 m, a nad nimi umieścił otwory okienne o wysokości około 2 m. W ścianach szczytowych zamontował zaś wrota stalowe. W tak powstałym pomieszczeniu wygrodził boksy dla krów. W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2010r. obejmujące utwardzenie terenu o wymiarach 20 x 6m i remont "z uzupełnieniem otworów w części dobudowanej do obory o wym. 57 x 9 m". Podkreślić zatem należy, że z woli ustawodawcy, zasadą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. Prawa budowlanego). Wymienione przepisy określają wyjątkowe przypadki, w których budowa (bądź rozbiórka), wbrew powyższej zasadzie nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga dokonania zgłoszenia (art. 29 i 31). W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Roboty objęte przedmiotowym postępowaniem, niewątpliwie nie stanowiły, ani montażu, ani remontu - rozumianego 5 jako odtworzenie stanu pierwotnego, a więc istniejącego uprzednio, skoro w niniejszej sprawie inwestor wymurował ściany i wstawił w nie okna i jeden otwór drzwiowy. Stąd nie mogły być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstały nowe elementy. Natomiast zakwalifikowanie robót budowlanych do budowy bądź przebudowy wymaga ustalenia, czy mieszczą się one definicjach zawartych w art. 3 pkt 6 bądź w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Natomiast przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Tym samym, a contrario, z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem nie tylko powiększenie istniejącego obiektu budowlanego, ale również powiększenie go o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie efektem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej (zob.: T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 7; wyrok WSA z 5 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 81/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Natomiast charakter robót polegających na przebudowie obiektu jest odmienny, gdyż wówczas nie powstaje nowa substancja budowlana (por.: T. Asman, Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane..., art. 3 Nb 7). Za "rozbudowę" obiektu budowlanego, uznaje się roboty budowlane polegające na: zabudowie loggi, bowiem prowadzą one do zmiany powierzchni użytkowej lokalu, a tym samym do przesunięcia granic obiektu budowlanego" (zob. wyrok WSA z 21 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 184/11; por też wyroki WSA: z 19 października 2006 r., II SA/Gd 676/05 oraz z 12 października 2005 r., II SA/Gd 2826/02 - dostępne w CBOSA); zabudowie części tarasu "w celu 6 uzyskania dodatkowych pomieszczeń użytkowych", w następstwie czego, zwiększyła się kubatura całego obiektu (zob. wyrok WSA z 9 grudnia 2008 r., II SA/Bd 809/08, CBOSA); częściowej zabudowie wiatrołapu (por. wyrok WSA z 27 maja 2010 r., II SA/Ol 258/10, CBOSA). Dodać przy tym należy, że w świetle § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie kubatura wskazanych wyżej, przekrytych części zewnętrznych budynku, jak loggie i tarasy, podlega wliczeniu do kubatury brutto budynku. Zmiana kubatury może polegać - w szczególności - na zmianie dotychczasowej proporcji pomiędzy kubaturą części zamkniętych budynku, a kubaturą jego części niezamkniętych do pełnej wysokości. W ten sposób dochodzi bowiem do zmiany bryły budynku - dotychczas otwarte i dostępne z zewnątrz części budynku zostają zamknięte, co prowadzi do zmiany granic przestrzennych wyznaczonych powierzchnią ścian zewnętrznych - oraz powiększenia budynku o nowe pomieszczenia. W świetle przedstawionej argumentacji uznać należało, że roboty budowlane polegające na zabudowie opisanego zadaszenia istniejącej obory, poprzez wypełnienie ścianami z otworami okiennymi słupów konstrukcyjnych tegoż zadaszenia nad wybiegiem dla krów spowodowało powstanie nowego pomieszczenia użytkowego, i jako takie stanowiło rozbudowę obiektu budowlanego (obory) w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane na działce nr [...] Wykonanie powyższych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełniło zatem dyspozycję przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane i obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. W konsekwencji niewątpliwie nie było podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, w niniejszej sprawie. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. 7 Wobec naruszenia art. 105 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa. 8