VII SA/Wa 2482/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez J. L. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], uchylające postanowienie v Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia, na wniosek R. M. reprezentowanego przez adwokata B. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalno-usługowego (wynajem pokoi) wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej do projektowanych zbiorników bezodpływowych, energetyczną zalicznikową oraz wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. Względem powyższego postanowienia organu wojewódzkiego R. M. reprezentowany przez adwokata B. S. wniósł w ustawowym terminie zażalenie do Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż orzeczenie organu I instancji jest wadliwe. Wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl unormowania art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania łub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w trybie naprawczym, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Zatem, jak podniósł dalej, niezrozumiałym jest odniesienie się przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ograniczającego pojęcie strony jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ma bowiem zastosowanie jedynie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W przedmiotowym postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego interes prawny winien być zaś ustalany na zasadach ogólnych. I dalej, organ II instancji podał, że jak wynika z akt sprawy skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], znak: [...]. Skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia powiatowego wywodzi z tytułu współwłasności działki nr [...]. W zażaleniu z dnia [...] lipca 2015 r. wskazano m. in. na brak w zaskarżonym postanowieniu wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego odniesienia się do oddziaływania obiektu na działkę nr [...] (droga wewnętrzna), której R. M. jest współwłaścicielem. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających powyższą okoliczność. Z akt nie wynika, aby organ wojewódzki przeprowadził ustalenia dotyczące działki wnioskodawcy oraz wezwał do wskazania przez wnioskodawcę dokumentu, z którego wywodzi tytuł prawny. Jak wynika z akt, działka nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, "na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku (...), kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyżej cytowanego wyroku z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można bowiem dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić w drodze decyzji, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotów nie mających legitymacji materialnej do jego złożenia (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2250/13). Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć więc miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/12). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieuprawnionym było przyjęcie przez organ wojewódzki, że w niniejszej sprawie brak legitymacji procesowej skarżącego jest oczywisty bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ zażaleniowy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyższe, jak podał GINB, należało uchylić w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie, poddanie ocenie czy R. M. posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], znak: [...] w oparciu o art. 28 k.p.a. Następnie, w zależności od ustaleń poczynionych w ww. zakresie organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W skardze na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], skarżący wniósł o uchylenie wskazanego postanowienia i utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, iż ustalenia organu I instancji, dotyczące braku interesu prawnego po stronie wnoszącego o unieważnienie aktu, są prawidłowe, a GINB kwestionując to orzeczenie nie wskazał, z jakich powodów sprawa nie jest w jego ocenie w tej kwestii oczywista. Skarżący podniósł, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie to zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawiony. W jego ocenie, w przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taki przypadek. Wskazał, że R. M. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] z uwagi na fakt, iż brama znajduje się na działce wspólnej o nr ew. [...]. Kwestionowana decyzja nie dotyczy jednak budowy ogrodzenia i tym samym bramy. Wskazana decyzja dotyczy: budowy budynku mieszkalno-usługowego (wynajem pokoi) wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej do projektowanych zbiorników bezodpływowych, energetyczną zaliczkową oraz wewnętrzną i zewnętrzną instalacją gazową. W związku z tym, w tym przypadku ma zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż R. M. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący podał przy tym, działka o nr ew. [...] została ogrodzona w 2010 r., po uzyskaniu decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., tj. kilka lat wcześniej przed uzyskaniem decyzji na budowę budynku na działce nr [...]. Uprawniony geodeta zgodnie z mapą powykonawczą potwierdził, iż brama znajduje się na działce [...]. Mapa powykonawcza oraz decyzja Starosty Powiatowego w [...] dotycząca zgłoszenia budowy ogrodzenia znajduje się jako dowód w aktach przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił więc przepis art. 138 § 2 k.p.a. (zastosowany w zw. z art. 144 tej ustawy) uprawniający organ II instancji do wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym. Stąd też zadaniem Sądu było w szczególności zbadanie, czy GINB stosując ten przepis nie dopuścił się jego naruszenia. Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten, zgodnie z omawianą regulacją prawną musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy i stanowczy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych. Musi również uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym, ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron w postępowaniu odwoławczym. Wady popełnione na etapie I instancji można bowiem podzielić (kierując się przy tym obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności i ww. art. 136) na takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz takie, które wymagają przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wskazany przepis, na podstawie art. 144 Kodeksu (zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań), znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył ww. art. 138 § 2 Kodeksu. Stosując omawiany przepis, organ II instancji zarzucił organowi wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez brak postępowania wyjaśniającego co do interesu prawnego wnioskodawcy postępowania i nieuzasadnione zastosowanie tego ostatniego przepisu. Mając na uwadze treść wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji, Sąd uznał zastrzeżenia organu II instancji za zasadne, a w efekcie – zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 tej ustawy, za prawidłowe. Organ I instancji stosując ww. art. 61a §1 k.p.a. wskazał, że wniosek R. M. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalno-usługowego i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych (a więc kończącej postępowanie naprawcze z art. 50-51 Prawa budowlanego), nie może skutkować uruchomieniem wnioskowanego postępowania, albowiem nie pochodzi od strony. Organ wskazał bowiem, że ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji położonej na działce nr [...] w [...] (jak również zmieniających ją decyzji ww. Starosty z dnia [...] lipca 2013 r. i z dnia [...] września 2014 r.) wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie obejmuje stanowiącej własność R. M. nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]). Także w postępowaniu prowadzonym przez PINB w [...] w sprawie istotnych odstępstw od ww. pozwolenia na budowę, dotyczących podniesienia poziomu terenu objętego inwestycją oraz poziomu posadowienia budynku mieszkalno-usługowego, zatwierdzony został skarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. projekt budowlany zamienny dla inwestycji, który nie narusza praw R. M. (brama przesuwna ogrodzenia usytuowana jest w granicy działki nr [...] w [...]). Dokonując takiej oceny organ I instancji uwzględnił art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dostrzegając, iż wniosek o unieważnienie (złożony przez R. M.) nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę (wydanej w trybie zwykłym – w oparciu o art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), a decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, w którym ww. przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, co zasadnie zostało podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Nadto, stwierdzając jak wyżej, wobec wniosku i podnoszonych w nich okoliczności mogących świadczyć o interesie prawnym wnioskodawcy (wykonanie skarpy i podniesienie poziomu terenu skutkuje zalewaniem wodami opadowymi jego nieruchomości o nr [...], co jest niezgodne z § 28 i 29 warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r.; wykonanie fundamentu pod ogrodzenie i bramę na działce [...] stanowiącej drogę, której wnioskodawca jest współwłaścicielem z zaznaczeniem, że wskazana brama otwiera się na zewnątrz działki co jest sprzeczne z § 42 ww. warunków technicznych), organ ten nie dostrzegł także, iż kwestia interesu prawnego wnoszącego o unieważnienie nie jest na tyle oczywista, aby mogła być rozważana na etapie wstępnym. Ocena w tym zakresie wymaga przede wszystkim zapoznania się projektem zatwierdzonym kwestionowanym orzeczeniem z dnia [...] marca 2015 r., i poczynienia na jego podstawie koniecznych ustaleń, a to poza postępowanie nie może mieć miejsca. Stąd też, zdaniem Sądu, prawidłowo organ II instancji uznał, że brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie na etapie I instancji art. 61a § 1 k.p.a. Wskazać przy tym trzeba, iż ww. przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zauważyć w tym miejscu także należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej, na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Jeżeli zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Taki sposób procedowania jest ugruntowany już w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12, wydanym już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, iż "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Za trafny w konsekwencji NSA uznał kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zwrócił uwagę także na to, iż wstępne badanie wniosku nie może polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego (z uwagi na nie uczestniczenie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją, jak i brak interesu prawnego), nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego. Dostrzegając powyższe Sąd zauważa, iż dla ustalenia interesu prawnego R. M., wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego w stosunku od decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2015 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, konieczne było odwołanie się do projektu budowlanego (rozwiązań w nim przyjętych) zatwierdzonego tą decyzją, a więc - poczynienie koniecznych w tej kwestii ustaleń, a następnie – analiz, na podstawie konkretnego materiału dowodowego. To zaś oznacza, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego art. 61a § 1 k.p.a., i orzeczenia na jego podstawie, bo wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego też należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że postanowienie organu I instancji wydane w niniejszej sprawie (w związku z żądaniem unieważnienia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) w oparciu o ten przepis, należało ocenić jako wadliwe, naruszające tę normę prawną. Uznając kontrolowane postanowienie za prawidłowe, Sąd miał na względzie, iż podjęcie rozstrzygnięcia przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w znacznej części), nie może być sanowane w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 31/10 (Lex nr 745212). Podobnie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10 (Lex nr 1081834), wskazując na to, że "właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty." Podobnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10 (Lex nr 1149301). W wymienionym orzeczeniu Sąd kasacyjny zauważył, iż "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu." Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga nie daje podstaw do zakwestionowania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Za co najmniej przedwczesne, zdaniem Sądu, należało uznać podniesione w niej argumenty mające wskazywać na to, iż R. M. nie ma interesu prawnego w sprawie. Sąd zauważa przy tym, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przesądził tej kwestii, a wskazał jedynie na potrzebę uruchomienia postępowania z wniosku ww. osoby i w toku postępowania, w oparciu o dowody, poczynienia w tym zakresie ustaleń. To też oznacza, iż okoliczności podniesione w skardze pozostają nadal "otwarte" i mogą być rozważane w toku tego postępowania. Na skutek zaskarżonego postanowienia, organ I instancji winien bowiem wszcząć postępowanie i ponownie, w oparciu o dowody, dokonać rozważań i ocen co do przymiotu strony wnioskodawcy, z uwzględnieniem argumentów tego podmiotu. Przy czym, winien w tej materii skoncentrować się na treści kwestionowanej decyzji i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym, a nie sięgać do decyzji o pozwoleniu na budowę dla legalizowanej w postępowaniu naprawczym inwestycji. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł, jak w sentencji.