VII SA/Wa 2543/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak [...] wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosku nie uzasadniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej "ppsa"), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak stosownie do treści art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 ppsa, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Należy podkreślić, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1 412 495). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13 LEX nr 1 432 680). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy aktu administracyjnego wydanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja nie wywoła żądanego skutku, ponieważ utrzymana nią w mocy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ono przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Nie wywołuje ona również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem w stosunku do niej, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji w żaden sposób nie oddziałuje na decyzję, o stwierdzenie nieważności której wniesiono. Decyzja ta pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek. W świetle powyższego, wobec faktu, że akt ten nie podlega wykonaniu (czy to w sposób dobrowolny, czy przy zastosowaniu przymusu egzekucyjnego), wniosek o wstrzymanie jego wykonania nie może być uwzględniony. Poza tym podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, jednakże w ogóle go nie uzasadniono. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia powinien być wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, to na stronie skarżącej ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku, a w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie, tak więc strona powinna wskazać konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie (por. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 652/08, lex nr 477258). Twierdzenia strony winny zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia, dlatego od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i negatywnych skutków zależy orzeczenie Sądu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OZ 201/2005). W postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, poza wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie określiła, która z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. wystąpiła, ani nie przedstawiła żadnej argumentacji uprawdopodobniającej, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu. Sąd nie może domniemywać przesłanek wstrzymania. Tak skonstruowany wniosek uniemożliwia dokonanie oceny, czy i jakie negatywne skutki mogą wystąpić w razie wykonania zaskarżonego orzeczenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r. w sprawach II OZ 957/14 oraz II OZ 958/14, niepubl.) Takie stanowisko Sądu jest zgodne z obowiązującym orzecznictwem. W postanowieniu z dnia 6 lutego 2009 r. (sygn. akt II FZ 39/09, Lex nr 489786), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "nie można w sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd (...)". Wobec powyższego należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie zasługiwał na uwzględnienie. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji postanowienia.