VII SA/Wa 2615/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., zwany dalej PWIS w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 104 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.10.2010 r. (VII SA/Wa 1345/10), uchylającym decyzję PWIS w B. nr [...] z dnia [...] orzekającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji : 1) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., zwanego dalej PPIS w T. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie nakazu natychmiastowego zaprzestania produkcji [...] soku marchewkowego do czasu uzyskania pozytywnych wyników badań ww. środków spożywczych oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej oraz 2) decyzji nr [...] z dnia [...] w sprawie nakazu natychmiastowego wstrzymania działalności produkcyjnej zakładu Firmy [...] w Z. do czasu przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii produkcyjnej i uzyskania pozytywnych wyników badań środków spożywczych z produkcji próbnej oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej, po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego, odmówił stwierdzenia nieważności obu ww. decyzji PPIS w T. oraz stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 21.02.2007 r. PPIS w T. otrzymał powiadomienie alarmowe nr [...] z dnia [...] zgłoszone przez PPIS w S. w ramach Krajowego Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznych Produktach Żywnościowych i Paszach (RASFF), z którego wynikało, że w pobranej do badania laboratoryjnego próbce [...] soku marchewkowego stwierdzono obecność bakterii [...] . Organ wskazał, że próbka ta została pobrana do badań w związku ze zgłoszeniem zachorowania dwóch osób, w którym najbardziej podejrzanym środkiem spożywczym był sok marchewkowy. U chorych stwierdzono m.in. objawy, które są również charakterystyczne dla zakażenia bakterią [...]. Dodatkowo z posiewu kału jednej osoby wyhodowano ww. bakterię, a wyniki posiewu stolca u drugiego chorego były na dzień 25.01.2007 r. w trakcie opracowywania. Do powiadomienia dołączono wyniki badań kwestionowanego produktu wykonane w laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w P. Powiadomienie to wraz z wynikami badań oraz opinią sporządzoną przez Państwowy Zakład Higieny - Zakład Badania Żywności i Przedmiotów Użytku w W. stały się podstawą do wydania przez PPIS w T. decyzji nr [...] z dnia [...] nakazującej Firmie [...] prowadzonej przez [...] natychmiastowe zaprzestanie produkcji [...] soku marchewkowego do czasu uzyskania pozytywnych wyników badań ww. środków spożywczych oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej. Organ dodał, iż oprócz ww. badań, PPIS w T. w dniu [...] przeprowadził kontrolę sanitarną w ww. Firmie oraz pobrał do badań laboratoryjnych z linii produkcyjnej po rozlewie 5 próbek soku marchewkowego. Do badań pobrano także próbkę soku pomarańczowego, soku buraczkowo-jabłkowego oraz wymazy sanitarne z taśmociągu marchwi oczyszczonej i zbiornika procesowego. Analiza laboratoryjna pobranych próbek wykazała, obecność bakterii [...] w 4 próbkach soku marchewkowego oraz próbce soku buraczkowo-jabłkowego. Ww. bakterie wyhodowano również z wymazu ze zbiornika procesowego. W związku z powyższym PPIS w T. wydał w dniu [...] decyzję nakazującą natychmiastowe wstrzymanie działalności produkcyjnej Firmy do czasu przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii produkcyjnej i uzyskania pozytywnych wyników badań środków spożywczych z produkcji próbnej oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej. Organ zaznaczył, iż od wydanych decyzji strona nie złożyła odwołania. W dniu 19 marca 2007 r. zakład [...] po wykonaniu zaleceń przedstawił organom wyniki badań laboratoryjnych próbek soku jabłkowego i pomarańczowego oraz wymazów z linii produkcyjnej, potwierdzające brak obecności bakterii [...] w badanych próbkach. W związku z powyższym, PPIS w T. w dniu [...] wydał decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] poprzez uchylenie zakazu prowadzenia działalności w zakresie produkcji soku pomarańczowego i jabłkowego. W dniu 28 marca 2007 r. przedmiotowy zakład przedstawił kolejne wyniki badań (próbek soku marchewkowego, marchewkowo-selerowego oraz buraczano- jabłkowego) wskazujące na brak obecności bakterii [...] w badanych próbkach. Z tego też względu, PPIS w T. wydał decyzję z dnia [...] na mocy której uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz z dnia [...]. Pismem z dnia 16 marca 2009 r. Firma [...] złożyła do PWIS w B. wniosek o stwierdzenie nieważności względnie stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa obu ww. decyzji PPIS w T. z dnia [...] oraz z dnia [...]. PWIS w B. decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się strona zostały uchylone decyzją PPIS w T. z dnia [...], a zatem nie istnieją w obrocie prawnym decyzje, których ważność należy poddać ocenie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Firma [...]. W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Sanitarny zwany dalej GIS, decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. Od powyższej decyzji Firma wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27.01.2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1980/09) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W związku z powyższym, PWIS w B. w dniu 20.04.2011 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obu ww. decyzji, tj. decyzji PPIS w T. z dnia [...] oraz z dnia [...]. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego PWIS w B. stwierdził, że decyzje PPIS w T. były zasadne i wydane zgodnie z prawem. Organ wskazał, iż zgodnie z procedurami funkcjonowania systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i paszach (RASFF) powiadomienia alarmowe umieszczane w systemie obligują Państwowych Inspektorów Sanitarnych do podjęcia natychmiastowych działań. Podkreślił, że wykrycie obecności bakterii [...] w próbce soku marchewkowego - żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, kwalifikuje go do środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia zgodnie z art. 3.44 ustawy o Bezpieczeństwie Żywności i Żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 (Dz. U 2006 Nr 171 poz. 1225) oraz art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. U. L 031 z 01.02.2002 r.). Z tego względu, PPIS w T. po przeanalizowaniu przesłanej dokumentacji podjął decyzję z dnia [...] zakazującą produkcji [...] soku marchewkowego do czasu uzyskania pozytywnych wyników badań ww. środków spożywczych oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej. Organ dodał, że bezpieczeństwo żywności ma bardzo istotne znaczenie. Konsumenci muszą być pewni, że żywność, którą nabywają spełnia ich oczekiwania oraz nie wyrządzi szkody ich zdrowiu i nie przyniesie negatywnych skutków ubocznych. Podkreślił, że niedopuszczalne jest, aby żywność szkodliwa dla zdrowia, do której m.in. na podstawie oceny Państwowego Zakładu Higieny z dnia [...] zakwalifikowano sok marchewkowy Firmy [...] była produkowana i wprowadzana na rynek. Organ zaznaczył, że decyzję z dnia [...] dotyczącą natychmiastowego wstrzymania działalności produkcyjnej Firmy [...] do czasu przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii produkcyjnej i uzyskania pozytywnych wyników badań środków spożywczych z produkcji próbnej oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej PPIS w T. podjął po otrzymaniu sprawozdań z badań z dnia [...] oraz z dnia [...]. Wskazał, że w czterech z pięciu zbadanych w zakresie bezpieczeństwa próbek soku marchewkowego oraz w wymazie sanitarnym ze zbiornika procesowego stwierdzono obecność bakterii [...]. Z tego względu organ stwierdził, że zaistniały przesłanki do unieruchomienia części, a następnie całego zakładu produkcyjnego przez PPIS w T. zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.). Organ nie uznał wyjaśnień strony, że stężenie zawartości bakterii [...] w próbce było znikome, gdyż w jednej na pięć prób nie wykryto przedmiotowej bakterii. Organ wskazał, iż fakt indywidualnej odporności osób na określone stężenie ilościowe bakterii nie może stanowić przesłanki dopuszczenia do obrotu środka spożywczego produkowanego w środowisku zawierającym przedmiotowe bakterie nawet w minimalnej ilości. Ponadto etykieta [...] soku marchewkowego zawierająca następujące informacje: "[...] sok marchewkowy", "Bez dodatku cukrów i środków konserwujących", "[...] sok ze świeżo obranych marchewek. Naturalnie mętny, o naturalnej barwie, niepasteryzowany, niesłodzony, niekonserwowany", jednoznacznie sugeruje i wskazuje konsumentowi, że produkt jest całkowicie naturalny i bezpieczny. Jako niewystarczający organ uznał także argument strony sugerujący brak zagrożenia dla życia lub zdrowia konsumenta spowodowany spożyciem soków Firmy [...], o czym stanowić miało masowe spożycie soku, zawierającego bakterie [...], które nie spowodowało wystąpienia epidemii ani żadnego zachorowania w okresie od daty hospitalizacji dzieci w S. do dnia wydania decyzji przez PPIS w T. Organ stanął na stanowisku, że dla zastosowania procedur, jakie podjął wobec strony PPIS w T. nie ma żadnego znaczenia badanie losów zachorowań ani dzieci, których badania dały podstawy do wydania decyzji, ani poszukiwania innych przypadków zachorowań u osób spożywających produkty oferowane przez stronę postępowania. Tego typu środki prawne mają charakter profilaktyczny i dalsze postępowanie może jedynie zmierzać do ustalenia ewentualnych zagrożeń w przyszłości, ale nie może stanowić podstawy podważania decyzji ex post, gdyż organ I instancji działa na podstawie uzasadnionego podejrzenia, prawdopodobieństwa, a nie po przeprowadzeniu pełnej diagnostyki u osób, które spożyły soki. Ponadto, jak zauważył organ konsumenci posiadają różny stopień odporności bakteryjnej, a wyniki badań laboratoryjnych z dnia [...] oraz z dnia [...] wskazują, że bakteria [...] nie występowała we wszystkich próbkach produktu, pomimo, że wymaz ze zbiornika procesowego wskazywał na obecność ww. bakterii. Wnioskować zatem można, że przedmiotowa bakteria może nie występować w każdym jednostkowym produkcie lub występuje w różnym stężeniu ilościowym. Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem M.J. z dnia [...] Firma [...] podjęła natychmiastowe działania w celu zlokalizowania pochodzenia bakterii i doprowadzenia całego procesu produkcyjnego do stanu wymaganego z przepisami prawa. Skażony surowiec został wyeliminowany całkowicie z produkcji, a pomieszczenia produkcyjne poddane zostały intensywnemu myciu i dezynfekcji. Nieskuteczne okazało się mycie ręczne urządzeń produkcyjnych w strefie brudnej zakładu, w związku z czym, powtórzono proces mycia i dezynfekcji pod nadzorem przedstawiciela specjalistycznej firmy. Według oceny organu proces mycia i dezynfekcji linii produkcyjnej zakładu byłby niemożliwy podczas jednoczesnej pracy zakładu. Dlatego też zasadnym było unieruchomienie produkcji na czas przeprowadzenia skutecznych zabiegów myjąco- dezynfekcyjnych i uzyskania pozytywnych wyników badań. Organ dodał, że przedsiębiorca wiedząc wcześniej, że w soku marchewkowym wykryto bakterię [...], musiałby podjąć taką samą decyzję, co organ. Odnosząc się do sprawy dotyczącej wykrycia bakterii [...] w sokach warzywnych spółki [...] Sp. z o.o. organ stwierdził, iż nie można jej porównywać do niniejszej sprawy, ponieważ każdej prowadzonej sprawie towarzyszą inne okoliczności i przesłanki faktyczne. Strona przedstawiła jedynie dokumentację dotyczącą wystawienia przez PPIS w O. decyzji płatniczej firmie [...] Sp. z o.o. za kwestionowane wyniki badań dwóch próbek soków warzywnych. Organ zaznaczył, że obciążenie przedmiotowej firmy kosztami pobrania i badania próbek nie jest tożsame z brakiem innych działań PPIS w O. wobec firmy. Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania Firmy [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PWIS w B. z dnia [...]. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji co do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie. Główny Inspektor Sanitarny nie zgodził się z argumentami zawartymi w odwołaniu jakoby w niniejszej sprawie były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w T. Organ odwoławczy uznał zarzut rażącego naruszenia prawa tj. art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za całkowicie chybiony i bezpodstawny. Organ II instancji wskazał, że argumentacja strony sprowadza się do tego, czy w dniu wydania przez PPIS w T. kwestionowanych decyzji istniał stan bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, czy też owo zagrożenie było być może jedynie potencjalne? Czy organy PIS wykonały wszystkie wystarczające badania przed wydaniem kwestionowanych decyzji, czy też być może należało wykonać jeszcze jakieś dodatkowe "skomplikowane badania i opinie naukowe" zanim zostały wydane decyzje ? Czy opinia Państwowego Zakładu Higieny stwierdzająca, że "wykrycie obecności [...] w soku - żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, pozwala na zakwalifikowanie jej jako środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia" wystarczająco uzasadniała wydanie decyzji nakazującej zaprzestanie produkcji takiego soku, skoro w opinii tej nie rekomendowano wprost zamknięcia zakładu. Zdaniem organu, szczególnie kuriozalnie brzmią argumenty strony, że kwestionowane decyzje było rażąco sprzeczne z prawem, ponieważ nie wystąpiły kolejne zatrucia pokarmowe. Organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć argumenty strony, że zagrożenie dla zdrowia nie było bezpośrednie, że można było prowadzić dodatkowe badanie, że można było zignorować opinię Państwowego Zakładu Higieny i poczekać z wydaniem kwestionowanych decyzji do czasu, aż wystąpią kolejne przypadki zatruć - nawet wówczas nie można byłoby jednak uznać, że kwestionowane decyzje rażąco naruszają prawo. Organ wskazał, że kwestionowane przez stronę decyzje nie tylko nie naruszały prawa w sposób rażący, ale były z prawem w pełni zgodne i konieczne. Organ zgodził się jedynie ze stroną, że z przepisów art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 "nie wynika konieczność zastosowania akurat środka wymienionego w ust. 2 lit. e". W istocie jest to tylko jeden ze środków wymienionych w katalogu zawartym w art. 54 tego rozporządzenia. Zdaniem organu, kuriozalny jest tym niemniej wniosek strony, że poprzez zastosowanie środka wymienionego "akurat w lit. e", do czego przecież organ był w pełni uprawniony, a nie środka wymienionego na przykład w lit. a, b lub c tego przepisu, organ PIS naruszył prawo, a tym bardziej, że naruszył je w sposób rażący. Wskazano, że organ PIS działał całkowicie w ramach przyznanych mu prawem kompetencji, a co więcej, wybór dalej idącego środka był w tym przypadku w pełni uzasadniony, jeżeli wziąć pod uwagą ryzyko mikrobiologiczne, jakie wiąże się z produkcją niepasteryzowanych soków. W ocenie organu odwoławczego błędny jest wniosek strony, jakoby art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej był przepisem szczególnym w stosunku do art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004. Wspomniane rozporządzenie unijne, jak stanowi art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, "wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich". Teza strony, jakoby ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wprowadzała wyjątki bądź przepisy szczególne w stosunku do rozporządzeń unijnych, jest zatem sprzeczna nie tylko z naturą tych aktów prawa Unii Europejskiej, ale również z wyraźnymi postanowieniami Traktatu. Wskazał, iż art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 stanowi niezależną, a nawet wystarczającą podstawę do działania organów PIS w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że decyzja PPIS w T. z dnia [...] oraz decyzja PPIS w T. z dnia [...] w dacie ich wydania były prawidłowe i w pełni konieczne z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności. Podniósł, że decyzje te zostały wydane w ramach działań podjętych w związku ze zgłoszeniem do systemu RASFF powiadomienia alarmowego nr [...] dot. stwierdzenia obecności bakterii [...] w zbadanej laboratoryjnie próbce [...] soku marchwiowego wyprodukowanego przez Firmę [...] na podstawie kontroli w zakładzie i po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych próbek soków i wymazów sanitarnych pobranych w zakładzie. Badania laboratoryjne potwierdziły obecność bakterii [...] w innych produktach firmy oraz w zbiorniku procesowym. Ponadto, w ramach systemu RASFF eksperci z Państwowego Zakładu Higieny sporządzili ocenę ryzyka dla tego powiadomienia alarmowego, zgodnie z którą wykrycie obecności [...] w soku - żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, pozwala na zakwalifikowanie takiej żywności jako środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia, zgodnie z ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.) oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Organ wskazał, że wyniki badań jednych i drugich próbek potwierdziły obecność, zarówno w sokach produkowanych w Zakładzie jak i w zbiorniku procesowym, bakterii [...], których stwierdzenie obecności (bez oznaczania ilościowego) jest wystarczające do zakwalifikowania soków jako żywności szkodliwej dla zdrowia i podjęcia działań przez PPIS w T. - zgodnie z procedurą RASFF i przepisami prawa żywnościowego. Organ nie zgodził się zatem z wywodami zawartymi w pkt. 8 uzasadnienia odwołania, w tym m.in. z tym, że brak badań wykrytych bakterii [...] na chorobotwórczość, nie wykrycie bakterii [...] u dwójki dzieci, ale u jednego oraz brak innych przypadków zatrucia ww. bakterią może być podstawą do stwierdzenia nieważności lub wydania z naruszeniem prawa decyzji o zaprzestaniu produkcji soku marchewkowego oraz wstrzymania produkcji w zakładzie, bowiem przepisy obowiązującego prawa żywnościowego, zarówno Unii Europejskiej jak i krajowego nie nakładają takich obowiązków na organy urzędowej kontroli żywności. Natomiast, nadrzędnym celem prawa żywnościowego jest zapewnienie zdrowia i życia konsumentów poprzez zapewnienie bezpieczeństwa żywności na wszystkich etapach produkcji i dystrybucji tej żywności. Podnoszone w odwołaniu argumenty o braku bezpośredniego i realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia sugerują, że organy urzędowej kontroli żywności powinny podejmować działania dopiero w przypadku stwierdzenia wielu zatruć pokarmowych i po potwierdzeniu ich przyczyn dokładnymi badaniami jakościowymi i ilościowymi, z uwzględnieniem np. chorobotwórczości bakterii. Organ zaznaczył, że zdziwienie budzi podważanie przez prawnika "Oceny Ryzyka w ramach systemu RASFF" z dnia [...] dokonanej przez ekspertów Państwowego Zakładu Higieny, którzy od wielu lat zajmują się mikrobiologią i bezpieczeństwem żywności oraz niewłaściwa interpretacja zalecenia ww. ekspertów, którzy stwierdzili cyt. ,,Stwierdzenie w obrocie produktu szkodliwego dla zdrowia powinno skutkować zobowiązaniem producenta do wprowadzenia działań naprawczych, z których najbardziej skutecznym byłoby wprowadzenie pasteryzacji lub zabiegu ekwiwalentnego", czyli procesów wymagających istotnych zmian w procesie technologicznym - niemożliwych do zrealizowania w krótkim czasie i bez przerwania produkcji. Jako niezasadny organ uznał zarzut cyt. "zalecenie opinii doc. dr hab. K. K. sprowadzało się do zobowiązania producenta do wprowadzenia działań naprawczych, nie zaś zamknięcia mu zakładu". Wobec powyższych ustaleń i wyników badań laboratoryjnych pobranych próbek soków owocowych z zakładu [...] oraz wymazów sanitarnych, zarzut strony dotyczący naruszenia przepisu art. 27 § 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm.) z powodu braku, wymaganej tym przepisem, przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia jest niezasadny. Za chybiony organ uznał także zarzut, że kwestionowane decyzje PPIS w T. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił, że gdy tylko strona wykonała nałożone na nią obowiązki i przedłożyła dowody, że nieprawidłowości zostały usunięte, a stan sanitarny zakładu nie budzi zastrzeżeń, kwestionowane decyzje zostały niezwłocznie uchylone. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego nie zachodzą zatem jakiekolwiek przesłanki, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji PPIS w T. z dnia [...] oraz z dnia [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] - Firma [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w dacie wydania decyzji, których stwierdzenia nieważności żąda istniała przesłanka bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje PPIS w T. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, 2. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż PPIS w T. zignorował oczywiste fakty i dowody, wskazujące na nieistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi i tym samym zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając zasadę prawdy obiektywnej, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje PPIS w T. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z przepisami prawa. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GIS z dnia [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję PWIS w B. z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji PPIS w T. z dnia [...] oraz z dnia [...], która została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.10.2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1345/10). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej, (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813, WSA w Gdańsku, I SA/Gd 909/08, LEX nr 507195, NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1341/07, LEX nr 509709). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.10.2010 r. (VII SA/Wa 1345/10) wskazał, że cyt.: "w okolicznościach sprawy zarzut skargi pozbawienia skarżącego oceny decyzji pod względem zgodności z prawem na datę jej wydania Sąd w składzie orzekającym uznał za uzasadniony, bowiem odmowa wszczęcia postępowania pozbawia stronę możliwości poddania ocenie w postępowaniu nadzorczym decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym w okresie od chwili jej wydania do chwili wyeliminowania z obrotu prawnego inną decyzją...". W kontekście powyższego stanowiska Sądu należy uznać, że organ w pełni zastosował się do wskazań Sądu, wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PPIS z dnia [...] oraz z dnia [...] i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub zawiera wadę powodującą jej nieważności z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Natomiast art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, publ.ONSA 1988/1/30). Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach GIS przeprowadził kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji PPIS w T. z dnia [...] oraz z dnia [...] i prawidłowo ocenił, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa nie występuje. W niniejszej sprawie, w postępowaniu nieważnościowym kontrolowane były dwie decyzje PPIS w T. Pierwszą z nich decyzją z dnia [...] organ nakazał natychmiastowe zaprzestanie produkcji [...] soku marchewkowego do czasu uzyskania pozytywnych wyników badań ww. środka spożywczego oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej natomiast drugą z dnia [...] wstrzymał działalność produkcyjną zakładu Firmy [...] do czasu przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii produkcyjnej i uzyskania pozytywnych wyników badań środków spożywczych z produkcji próbnej oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej. Podkreślenia wymaga, że obie ww. decyzje wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. nr 122 poz. 851 z 2006 r.) w związku z art. 54 ust. 1 i 2 lit. e Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UEL 191 z 30.04.2004) Zgodnie z art. 27. ww. ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2). Wskazać należy, że decyzja, o której mowa w ww. przepisie ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz jest sankcją dla określonego podmiotu stwarzającego zagrożenie poprzez nieodpowiednie warunki sanitarne i wprowadzanie do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu. Zaznaczyć przy tym należy, że do zastosowania art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy nie wystarcza jednak samo naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych, lecz musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Podstawową kwestią istotną w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy rzeczywiście doszło przy produkcji soków do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz czy przekroczenie to spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia konsumentów. Poczynione w tym zakresie w niniejszej sprawie ustalenia wskazują na kumulatywne zaistnienie przesłanek do zastosowania powołanej wyżej normy prawa bowiem przyjęte naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych stanowiły bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia konsumentów na skutek spożycia soków Firmy [...]. Wskazać należy, iż stwierdzenia organu zostały poprzedzone badaniami laboratoryjnymi prób [...] soku marchewkowego wykonanymi w laboratorium Wojewódzkiej Stacjii Sanitarno - Epidemiologicznej w P., jak również kontrolą sanitarną w Firmie i pobraniem do badania laboratoryjnego 5 próbek soku marchewkowego z linii produkcyjnej po rozlewie oraz próbek soku pomarańczowego, soku buraczkowo - jabłkowego, jak również wymazów sanitarnych z taśmociągu marchwii oczyszczonej i zbiornika procesowego. Przeprowadzone badania wykazały obecność bakterii [...] w 4 próbkach soku marchewkowego oraz próbce soku buraczkowo - jabłkowego, jak również wyhodowano bakterię z wymazu ze zbiornika procesowego. Powyższe wyniki badań obligowały zatem organ do podjęcia natychmiastowych i niezbędnych działań w ramach posiadanych kompetencji. Stwierdzenie bowiem obecności (bez oznaczania ilościowego) bakterii [...] zarówno w sokach produkowanych w Zakładzie jak i w zbiorniku procesowym było wystarczające do zakwalifikowania soków jako żywności szkodliwej dla zdrowia i podjęcia działań, zgodnie z procedurą RASFF i przepisami prawa żywnościowego. Prawidłowo zatem organ uznał, że wykrycie obecności bakterii [...] w próbce soku marchewkowego - żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, kwalifikuje go do środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia zgodnie z art. 3.ust. 3 pkt 44 ustawy o Bezpieczeństwie Żywności i Żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 171 poz. 1225) oraz art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. U. L 031 z 01.02.2002 r.). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 pkt 44 ww. ustawy za środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka uważa się środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli: a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II, b) zawiera inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej. Podkreślić należy, że bezpieczeństwo żywności ma bardzo istotne znaczenie. Konsumenci muszą być pewni, że żywność, którą nabywają spełnia ich oczekiwania oraz nie wyrządzi szkody ich zdrowiu i nie przyniesie negatywnych skutków ubocznych. Niedopuszczalne jest zatem, aby żywność szkodliwa dla zdrowia, a jako taką zakwalifikowano sok marchewkowy Firmy [...] była produkowana i wprowadzana na rynek. Jak słusznie podniósł organ nawet gdyby przyjąć argumenty strony, że zagrożenie dla zdrowia nie było bezpośrednie, że można było jeszcze przeprowadzić dodatkowe badania, zignorować opinię Państwowego Zakładu Higieny i poczekać z wydaniem kwestionowanych decyzji do czasu, aż wystąpią kolejne przypadki zatruć, nawet wówczas nie można byłoby jednak uznać, że kwestionowane decyzje rażąco naruszają prawo. Obie decyzje zostały wydane w ramach działań podjętych w związku ze zgłoszeniem do systemu RASFF powiadomienia alarmowego nr [...] dot. stwierdzenia obecności bakterii [...] w zbadanej laboratoryjnie próbce [...] soku marchwiowego wyprodukowanego przez Firmę [...] na podstawie kontroli w zakładzie i po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych próbek soków i wymazów sanitarnych pobranych w zakładzie. Badania laboratoryjne potwierdziły obecność bakterii [...] w innych produktach firmy oraz w zbiorniku procesowym. Ponadto, w ramach systemu RASFF eksperci z Państwowego Zakładu Higieny sporządzili ocenę ryzyka dla tego powiadomienia alarmowego, zgodnie z którą wykrycie obecności [...] w soku - żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, pozwala na zakwalifikowanie takiej żywności jako środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia, zgodnie z ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o Bezpieczeństwie Żywności i Żywienia (Dz. U. z 2006 r. Nr 171 poz.1225) oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że dla zastosowania procedur, jakie podjął wobec strony PPIS w T. nie ma żadnego znaczenia badanie losów zachorowań ani dzieci, których badania dały podstawy do wydania decyzji, ani poszukiwania innych przypadków zachorowań u osób spożywających produkty oferowane przez stronę postępowania. Tego typu środki prawne mają charakter profilaktyczny i dalsze postępowanie może jedynie zmierzać do ustalenia ewentualnych zagrożeń w przyszłości, ale nie może stanowić podstawy podważania decyzji ex post, gdyż organ I instancji działa na podstawie uzasadnionego podejrzenia, prawdopodobieństwa, a nie po przeprowadzeniu pełnej diagnostyki u osób, które spożyły soki. Ponadto, jak słusznie zauważył organ konsumenci posiadają różny stopień odporności bakteryjnej, a wyniki badań laboratoryjnych z dnia [...] oraz z dnia [...] wskazują, że bakteria [...] nie występowała we wszystkich próbkach produktu, pomimo, że wymaz ze zbiornika procesowego wskazywał na obecność ww. bakterii. Wnioskować zatem można, że przedmiotowa bakteria może nie występować w każdym jednostkowym produkcie lub występuje w różnym stężeniu ilościowym. Prawidłowo zatem organ odnosząc się do podnoszonych argumentów braku bezpośredniego i realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia wskazał, iż błędne jest twierdzenie skarżącego jakoby organy urzędowej kontroli żywności powinny podejmować działania dopiero w przypadku stwierdzenia wielu zatruć pokarmowych i po potwierdzeniu ich przyczyn dokładnymi badaniami jakościowymi i ilościowymi, z uwzględnieniem np. chorobotwórczości bakterii. Słusznie zatem organ zastosował zasadę ostrożności określoną w art. 7 ww. rozporządzenia (WE) nr 178/2002, zgodnie z którą w konkretnych przypadkach, kiedy istnieje ryzyko utraty życia lub zdrowia, a kiedy panuje niepewność naukowa, można podjąć działania zapobiegające szkodliwemu wpływowi na zdrowie określonych środków spożywczych. W tym przypadku, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdziły ryzyko zagrożenia dla życia i zdrowia konsumentów postąpiły właśnie zgodnie z ww. zasadą i podjęta została decyzja o wstrzymaniu produkcji. Zasada ta polega na zapobieganiu wystąpieniu czynników ryzyka, a nie działaniu w sytuacji, kiedy już doszło do zatrucia lub zgonu. Tak więc działania prewencyjne dotyczące ww. soku marchwiowego były konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia, zgodne z obowiązującym prawem żywnościowym i nie kwestionowane wówczas przez właściciela zakładu. W ocenie Sądu, zasadnym było także wstrzymanie działalności produkcyjnej zakładu, gdyż podczas jednoczesnej pracy zakładu niemożliwe byłoby skuteczne przeprowadzenie zabiegów myjąco - dezynfekcyjnych i uzyskanie pozytywnych wyników badań. Jak słusznie zauważył organ przedsiębiorca wiedząc wcześniej, że w soku marchewkowym wykryto bakterie [...] musiałby podjąć taką sama decyzję, jaką podjął organ. Dlatego też zasadnym było unieruchomienie produkcji na czas przeprowadzenia skutecznych zabiegów myjąco - dezynfekcyjnych i uzyskania pozytywnych wyników badań. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo dokonał analizy podnoszonych przez Zakład okoliczności, a postępowanie przeprowadził zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Sanitarny przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, a także wyczerpująco wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego podstawę prawną. Odniósł się również do argumentów podnoszonych przez zakład Firmę [...] zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny zgodności decyzji PPIS w T. z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] w kontekście powołanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., słusznie stwierdzając, iż decyzje te nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, jak również wadą powodująca jej nieważność z mocy samego prawa. Zasadne ustalenia organu powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanego orzeczenia. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.