VII SA/Wa 2694/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zw. dalej kpa) nakazał T. z siedzibą w J. usunięcie nieprawidłowości występujących w wybudowanej pochylni dla osób niepełnosprawnych przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w J. , poprzez doprowadzenie pochylni do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie wyjaśniające oraz opinia techniczna dotycząca zgodności wykonania pochylni dla osób niepełnosprawnych dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w J. , z przepisami techniczno- budowlanymi, wykonana przez mgr inż. arch. M. G. posiadającą uprawnienia nr [...] wykazały, że pochylnia przy lokalu nr [...] zajmowanym przez A. S. jest niezgodna z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, tj. nieprawidłowa długość, szerokość, wysokość poręczy oraz nachylenie pochylni. Organ podkreślił, że pismem z dnia 19 lipca 2011 r. T. w J. poinformowało organ, iż jest w opracowaniu dokumentacja budowlana dotycząca przebudowy spornej pochylni. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że należało zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazać T. z siedzibą w J. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tj. doprowadzenie pochylnie do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ, na skutek wniosku A. S. w sprawie wybudowanej pochylni dla osób niepełnosprawnych przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w J. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego. Uzasadniając swe stanowisko organ II instancji powołał przepis art. 61 § 1 i § 3 kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaznaczył, że z przepisu tego wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Organ zobligowany jest więc do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony postępowania administracyjnego. Następnie podkreślił, że przepis art. 61 kpa wyznacza granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie może wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem byłoby to niezgodne z prawem. Decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania również byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek A. S., która jest najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym przy ul. [...] w J. Tak więc w ocenie organu II instancji odwołująca się nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie, a jedynie interes faktyczny. Dalej, w uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji w sprawie dotyczącej prawidłowości wykonywania umowy najmu. Wszelkich roszczeń z tego tytułu należy dochodzić w oparciu o postanowienia ustawy z dnia 2 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 733 ze zm.) oraz przepisy Kodeksu cywilnego o najmie. W ocenie organu odwoławczego niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie będącej stroną niniejszego postępowania. W związku z tym należało je umorzyć jako postępowanie prowadzone z wniosku osoby nie posiadającej interesu prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. S. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem stosownych przepisów. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 11 kpa, art. 15 kpa odczytywanych w kontekście art. 78 Konstytucji RP, oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa, a także art. 139 kpa w następstwie: a) oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem i podstawą prawną decyzji II instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), a uzasadnieniem danej decyzji nawiązującym wprost i wyraźnie do przesłanek, określonych w art. 134 kpa, wskazującym na brak legitymacji strony u osoby wnoszącej odwołanie, b) wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie bez nawiązania do przesłanek określonych w art. 139 kpa, w sytuacji, gdy jedynym podmiotem wnoszącym odwołanie od określonej decyzji organu I instancji była tylko występująca z niniejszą skargą, c) potwierdzenia praw wnoszącej odwołanie wynikających z norm prawa cywilnego, a w danym wypadku z art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 690 kc., a zarazem wykluczenia, by te prawa nie pozwalały na podejmowanie działań w sferze prawa administracyjnego służących zapewnieniu właściwego i bezpiecznego korzystania z prawa najmu do danego lokalu mieszkalnego, a więc ochronie prawa do takiego lokalu, d) zamieszczenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji stwierdzenia oczywiście naruszającego prawo każdego, gdyby skarżąca nie miała okazać się stroną w danym postępowania, do wnoszenia skarg, wniosków i petycji w rozumieniu działu VIII kpa, a także prawo do informacji publicznej, jakoby organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku informowania skarżącej "o poczynionych ustaleniach i podjętych rozstrzygnięciach" w sytuacji, gdy organ II instancji, na tle określonego stanu faktycznego, wyeksponowanego przez skarżącą, sam stwierdza, iż "zachodzi konieczność przeprowadzenia z urzędu postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego", a w danym wypadku także stwierdzenia zwalniającego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. od realizacji ustawowych obowiązków tego organu w sprawie dotyczącej niezgodnego z prawem wybudowania podjazdu w budynku przy ul. [...] w J. w bezpośrednio przy ścianie zewnętrznej lokalu nr [...], którego najemcą jest skarżąca, e) całkowitego uchylenia się od rozpoznania zarzutów odwołania, f) dowolnego nawiązania do stanowiska zawartego w wyroku NSA w Warszawie z dnia 27 października 2006 r., I OSK 1080/05, który nie wydaje się mieć jednak zastosowania w tej sprawie, jako dotyczący decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie ze względu na brak wniosku podmiotu uprawnionego oraz utrzymującej ją w mocy decyzji II instancji, 2) art. 28 kpa w związku art 222 § 2 k.c. w związku z art. 890 kc, odczytywanych z uwzględnieniem art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, wobec dowolnego ustalenia, że najemca lokalu mieszkalnego, a w danym wypadku także dysponent kwoty partycypacji w kosztach, budowy danego lokalu, stanowiącego własność T. w J., nie może podejmować działań w sferze prawa i postępowania administracyjnego służących zapewnieniu właściwego i bezpiecznego korzystania z prawa najmu do danego lokalu mieszkalnego, a więc i ochronie tego prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga A. S. jest niezasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., którą uchylona została w całości decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia [...] lipca 2011 r., wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazująca usunięcie nieprawidłowości oraz którą umorzono postępowanie organu I instancji prowadzone na skutek wniosku A. S. w sprawie wybudowanej pochylni dla osób niepełnosprawnych przy lokalu nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w J. Przyczyną umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji, było uznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż A. S. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawczyni nie miała interesu prawnego w kwestionowaniu wybudowanej pochylni dla osób niepełnosprawnych przy lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w J. Sąd stwierdza, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał argumentując zaskarżoną decyzją, iż zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Organ administracji publicznej, do którego wpływa wniosek podmiotu zobligowany jest więc do zbadania, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Wskazać należy, iż o tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. Taki pogląd prezentowany jest powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 15/05 Lex nr 197241; 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05 Lex nr 190891; 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06 Lex nr 274855; 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 679/05 Lex nr 198347; z 8 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 427/05 Lex nr 194358; z 28 września 2006 r., sygn. akt II OSK 726/06 Lex nr 203457). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że postępowanie powiatowego organu nadzoru budowlanego zostało wszczęte na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane na wniosek A. S., która była najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w budynku usytuowanym przy ul. [...] w J. W art. 66 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości (a także właściciel lokalu, którego dotyczy postępowanie) legitymujący się interesem prawnym bądź zarządca nieruchomości (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt IISA/Wa 173/09, Lex nr 553284). W konsekwencji należy stwierdzić, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane najemcy lokalu nie przysługuje przymiot strony. W omawianej sprawie organ powiatowy wszczął postępowanie na wniosek najemcy lokalu nr [...] budynku usytuowanego przy ul. [...] w J., któremu w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie przysługiwał przymiot strony. Tak więc wnioskodawczyni i zarazem odwołująca się od decyzji organu I instancji nie posiadała interesu prawnego w niniejszej sprawie, a jedynie interes faktyczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd zgodnie, z którym w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07, Lex nr 508475). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, iż zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji wzmianki o braku konieczności informowania skarżącej o podjętych czynnościach w sprawie niniejszej, pozostaje ( wbrew zarzutom skargi) bez wpływu na uprawnienia skarżącej wynikające z działu VIII kpa dotyczącego skarg i wniosków oraz możliwości korzystania z odrębnych ustaw umożliwiających dostęp do informacji. Niezasadny jest także zawarty w skardze zarzut, że organ odwoławczy pogorszył sytuację prawną wnioskodawcy dopuszczając się w ten sposób naruszenia art. 139 k.p.a., statuującego zakaz reformationis in peius. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż decyzja organu pierwszej instancji miała charakter merytoryczny i nie wdając się w jej ocenę, oparta została na przepisie prawa materialnego. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia A. S. wniosła odwołanie po rozpoznaniu którego zapadła decyzja o charakterze formalnym, nie rozstrzygająca merytorycznie o istocie sprawy. Z tych względów nie można, w ocenie Sądu mówić o pogorszeniu sytuacji skarżącej na skutek rozstrzygnięcia organu odwoławczego co wyklucza naruszenie przez ten organ art. 139 kpa. W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2012r. pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 15 marca 2012r., zawiadomienie właściwego organu prokuratury o potrzebie udziału w tej sprawie oraz zawiadomienie B. R. o możliwości wzięcia udziału w sprawie na prawach strony lub o możliwości wejścia w rolę skarżącej, w związku z faktem, iż ze skarżąca rozwiązano stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w J. , a zawiązano go z B. R. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 15 marca 2012r. Sąd oddalił wszystkie wnioski pełnomocnika skarżącej. Sąd może zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osobę, która dotychczas nie brała udziału w sprawie w charakterze strony (art. 110 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), po to aby umożliwić stronie zgłoszenie udziału w postępowaniu sądowym na podstawie art. 32 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże skorzystanie z tej możliwości (art. 110) należy do oceny sądu, a co najważniejsze, jeżeli strona zawiadomiona nie zgłosi swojego udziału w postępowaniu, sąd rozpoznaje skargę bez jej udziału. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest o zasadę, że stronami tego postępowania są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi (art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Inne osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, mogą brać udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania i korzystać z praw strony postępowania, jeżeli zgłoszą swój udział. Nie uwzględniając wniosku o odroczenie rozprawy w celu zawiadomienia B. R. o toczącym się postepowaniu, Sąd miał na uwadze, iż wynik niniejszego postępowania, zwłaszcza w kontekście charakteru zaskarżonej decyzji, w żadnym wypadku nie dotyczy interesu prawnego B. R. Sąd nie doszukał się normy prawa materialnego który uzasadniałby udział aktualnej najemczyni lokalu nr [...] w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest decyzja stwierdzająca brak przymiotu strony A. S. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Wniosek o zawiadomienie właściwej Prokuratury o przedmiocie postępowania administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 wyraźnie wskazuje, iż Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przywołana ustawa nie zawiera zaś podstawy umożliwiającej Sądowi takie działanie, niezależnie od merytorycznej zasadności samego wniosku. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.